【正文】 的手段，另一方面拆遷戶也從長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出了“不鬧吃虧，小鬧小吃虧，大鬧不吃虧”的規(guī)律。這個(gè)“鬧”，一是上訪，越級(jí)上訪，群體上訪；二是亂搭亂建。特別是搶在征地拆遷前的亂搭亂建房屋，既對(duì)居民自身的安全帶來了極大的隱患，也對(duì)其他居民生活造成了嚴(yán)重影響，同時(shí)當(dāng)然也增加了 地方政府的拆遷成本，還有一個(gè)壞處就是引起其他居民也看樣學(xué)樣，你建我也建，要建大家建，不建是笨蛋。在城市管理綜合行政執(zhí)法部門肩負(fù)的職責(zé)、地方領(lǐng)導(dǎo)的指令和開發(fā)商的“愿望”等多重因素的影響下，制止違規(guī)建房就成為了城市管理綜合行政執(zhí)部門一項(xiàng)必須完成標(biāo)志性工作之一。而且，由于城市居民的特點(diǎn)，使執(zhí)法者在執(zhí)法過程中困難重重、矛盾多多。近年來，隨著城市管理綜合執(zhí)法工作的日益法治化、規(guī)范化、制度化、人性化，其他方面的暴力抗法事件越來越少了，只有拆遷這塊， 44 形勢(shì)沒有任何緩和的跡象，而且居民抗法的手段反而越來多“高明”，令執(zhí)法人員 真是防不勝防。筆者在學(xué)習(xí)實(shí)踐期間，有一次拆遷活動(dòng)，全區(qū) 6 個(gè)大隊(duì)全體出動(dòng)，但向陽(yáng)大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)唯獨(dú)沒有讓我去，原因是考慮到這么大的動(dòng)靜十有八九要“打起來”，而我只是一名剛?cè)胄５拇髮W(xué)生。但事后得知，這次拆遷的對(duì)象因?yàn)槠溥`建激起了民憤，得不到村子里任何人的支持，力量單薄，沒鬧起來，所以預(yù)想中的沖突并沒有發(fā)生。 還有，一些地方政府讓城市管理綜合行政執(zhí)法部門參預(yù)到一些“難推動(dòng)的拆遷項(xiàng)目”之中，直接為了實(shí)現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)和開發(fā)商意志搞強(qiáng)制性拆遷，則明顯違背了黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，嚴(yán)重?fù)p壞了城市管理綜合行政執(zhí)法者的形象，給 黨群、干群關(guān)系帶來極大的負(fù)面影響。因此，廣大城市管理綜合執(zhí)法者和筆者都有一個(gè)共同的觀點(diǎn)：一個(gè)地方主要領(lǐng)導(dǎo)如果是和開發(fā)商摟肩搭背的貪官，是片面追求所謂的政績(jī)的官僚，那么這個(gè)地方的城管們就要“倒大霉”了。 門店經(jīng)營(yíng)者： 門店經(jīng)營(yíng)者基本上都是一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力差不多的小老板，這部分頭腦比較靈活，但自私自利是他們的共同特性。這部分人最讓城市綜合執(zhí)法者頭痛的行為是出店占道經(jīng)營(yíng)。這些人視出店經(jīng)營(yíng)為促銷商品、戰(zhàn)勝競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的主要手段，特別是節(jié)假日，你出店一米我就出兩米，你出兩米 45 我就出三米，最后結(jié)果是：那么寬的大街，行人卻難以通行。城市管理綜合行政執(zhí)法人員在制其出店經(jīng)營(yíng)時(shí)，這些門店經(jīng)營(yíng)者的貫用手段就是：百般辯解、推三推四、胡攪蠻纏、諷刺漫罵，最后實(shí)在不行，就造謠惑眾，暴力抗法。近年來，隨著執(zhí)法人員素質(zhì)的提高，執(zhí)法程序的完善，特別是全程攝像等技術(shù)手段的采用，使得抗法事件越來越少。但這些小老板出店經(jīng)營(yíng)的心事并沒有絲毫的減弱，只要一有機(jī)會(huì)，他們就會(huì)把道路塞個(gè)嚴(yán)實(shí)。因此，要徹底治理出店經(jīng)營(yíng)問題，還需要很下功夫。 建筑商及其雇用的拉土和垃圾司機(jī)： 別的地方的資料筆者沒有見到，單是臨渭區(qū)的 6 個(gè)城市管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，無一不把 施工工地圍擋美化、出入 口硬化、制止建筑渣土清運(yùn)及施工中揚(yáng)塵和隨意拋撒建筑垃圾，制止施工噪音擾民等視為最難辦的事情。每個(gè)執(zhí)法大隊(duì)中，負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的執(zhí)法人員都是最辛苦的，所謂的“白＋黑”，主要的指的就是他們?？陀^地講，沒有一點(diǎn)這樣那樣“實(shí)力”的人想承包城市建設(shè)工程是不可能的，特別是那些官商勾結(jié)的工程，城市管理綜合行政執(zhí)法人員根本就惹不起。由于社會(huì)群眾監(jiān)督政府的愿望日益強(qiáng)烈、新聞媒體監(jiān)督力量的不斷加大，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的日益深入。建筑商公開打出“我是某領(lǐng)導(dǎo)的哥們”公開抗法的現(xiàn)象越來越少了，但是他們把施工工 46 地圍擋美化、出入口硬化 、防止建筑渣土清運(yùn)及施工中揚(yáng)塵和隨意拋撒，防止施工噪音等工作視為增加施工成本、降低企業(yè)利潤(rùn)的本性卻一點(diǎn)也沒有變。因此，城市管理綜合行政執(zhí)法人員只要稍有松懈，就會(huì)出這樣那樣的問題，必須全天候、 24 小時(shí)堅(jiān)守崗位。各執(zhí)法大隊(duì)的其他中隊(duì)的執(zhí)法人員加“夜班”，也多是給這部分執(zhí)法隊(duì)員幫忙。 社會(huì)群眾： 用城市管理行政執(zhí)法人員的話說：“我們執(zhí)法不力，出了問題，群眾有意見；嚴(yán)格執(zhí)法，他們又跟著起哄，說你欺負(fù)弱勢(shì)群體?！币?yàn)槭菆?zhí)法者，社會(huì)群眾對(duì)城市綜合執(zhí)法人員的要求高于一般人是可以理解的，甚至對(duì)于個(gè)別執(zhí)法人員的違規(guī)違紀(jì)違法行為 表現(xiàn)出一定程度的過激反映都是可以理解的；但對(duì)于正常的執(zhí)法活動(dòng)不支持、不配合，甚至瞎起哄，那就讓人傷心了。不過近年來，隨著黨風(fēng)政風(fēng)的好轉(zhuǎn)，人民群眾對(duì)黨和政府信任度的回升，以及對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法認(rèn)識(shí)度的提高、社會(huì)輿論正面的宣傳，社會(huì)群眾對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法人員越來越理解了，具體的表現(xiàn)就是支持、配合的多了，跟著起哄的少了。只不過，對(duì)執(zhí)法人員的要求卻越來越高，無論做事、說話甚至于面部表情，都得小心小心再小心。不過，無論是執(zhí)法人員還是筆者，都覺得這不是什么壞事。 新聞媒體： 新聞媒體對(duì)于城市綜合行政執(zhí)法工作的作用 47 是非常大的，無論是正面的作用，還是負(fù)面的作用都很大。近年來，執(zhí)法人員的自我約束力明顯加強(qiáng)，依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、服務(wù)執(zhí)法的順利實(shí)施，就和新聞媒體的監(jiān)督力度不斷加大分不開；社會(huì)各界對(duì)城市管理綜合行政執(zhí)法工作日益理解、支持和配合，就和新聞媒體的正面宣傳有很大關(guān)系。當(dāng)然，個(gè)別新聞媒體不負(fù)責(zé)任的一些宣傳，特別是一些歪曲事實(shí)的宣傳、斷章取義的報(bào)導(dǎo)以及推波助瀾式的炒作，給城市綜合管理執(zhí)法工作造成不小的困難。 城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部。 一是由于編制等因素制約，城管管理綜合行政執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足，普遍不能滿足執(zhí)法活動(dòng) 的現(xiàn)實(shí)需要 如臨渭區(qū)， 由于 市容、規(guī)劃各種違法、違規(guī)現(xiàn)象反復(fù)性強(qiáng)，治理難度大，稍有松懈就會(huì)反彈。加之 隨著城市建設(shè)步伐加快，路段增多，沿街門店單位增多，城市人居增多，人口流量增大，相應(yīng)執(zhí)法任務(wù)不斷加大。綜合執(zhí)法臨渭分局全體 系統(tǒng)現(xiàn) 有執(zhí)法人員 385 人（其中，正式人員 205 人，協(xié)管員 180 人） ,與規(guī)定的執(zhí)法人員配額相差甚遠(yuǎn)。人員總數(shù)不足，有些路段難以保證 1 個(gè)執(zhí)法人員，一個(gè)中隊(duì)基本只有正式人員 2 人。 6 個(gè)執(zhí)法大隊(duì)人員的具體使用情況如下：市容中隊(duì)：中隊(duì)劃片包干，隊(duì)員包路段，要全天值守在一線街頭；民建中隊(duì)：中隊(duì)包村，隊(duì)員包組 ，偷建、搶建隨時(shí)可能發(fā)生，必須全天候值守或巡查；建筑工地施工管理：要嚴(yán)查違規(guī)施工，嚴(yán)查無證售樓，嚴(yán)查工地施工噪音擾民，嚴(yán)查揚(yáng)塵污染，要求每個(gè)工地 2 名執(zhí)法隊(duì)員值守監(jiān)管；大氣污染防治：實(shí)施 48 秸稈禁燒，進(jìn)行全天巡查，夜間設(shè)置渣土車查擋點(diǎn)，進(jìn)行渣土車輛整治；項(xiàng)目建設(shè)： 2022 年落實(shí)執(zhí)法力量，對(duì)廣場(chǎng)南路片區(qū)、人和片區(qū)、二院片區(qū)、老貨運(yùn)站片區(qū)等拆遷改造片區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目拆遷保障工作。由于工作頭緒多，反復(fù)性強(qiáng)，突發(fā)問題多，人員常常調(diào)配不開，影響到執(zhí)法工作的正常開展。 二是正式執(zhí)法人員的相關(guān)待遇落實(shí)不到位。 按照法律和國(guó)務(wù)院的相關(guān)文 件的明確規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，但各地實(shí)施中，由于行政系統(tǒng)整體的編制名額有限，而編制的分配問題又牽涉到政府的統(tǒng)一籌劃及各職能部門的利益，導(dǎo)致不少地方幾乎都是行政與事業(yè)混編、混崗，一些地方至今還沒有解決執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理這一問題，給隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。 三是聘用的協(xié)管人員待遇普遍偏低。 為了應(yīng)對(duì)大量的執(zhí)法任務(wù)，各地不得不普遍聘請(qǐng)協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法。如臨渭區(qū)，協(xié)管員達(dá) 180 人。占系統(tǒng)執(zhí)法人員近一半，成為 一支重要的工作力量。 但協(xié)管人員并不具備執(zhí)法資格和相應(yīng)的專 業(yè)知識(shí)，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從筆者對(duì)臨渭區(qū)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍調(diào)查了解的結(jié)果看，就是正式人員，也存在 素質(zhì)有待提高、規(guī)范執(zhí)法仍需加強(qiáng)等問題。更為突出的是： 正式執(zhí)法人員和臨時(shí)聘用的協(xié)管人員工資待遇差距過大。就臨渭區(qū)來講， 協(xié)管員每月領(lǐng)取公益性崗位補(bǔ) 49 助僅 1500 元，只有正式執(zhí)法人員的三分之一左右，難以維持基本生活，嚴(yán)重影響隊(duì)伍穩(wěn)定和執(zhí)法效能。 四是加班加點(diǎn)常態(tài)化，《勞動(dòng)法》規(guī)定的相關(guān)權(quán)益難以得到保障。 由于管理任務(wù)重，人員數(shù)量少，為了切實(shí)履行職能，維護(hù)好整潔有序城市市容環(huán)境秩序，確實(shí)如綜合執(zhí)法臨渭 分局的領(lǐng)導(dǎo)所說 “平時(shí)工作忙，加班多，臨時(shí)性、突發(fā)性任務(wù)多，這已成了城管執(zhí)法部門的工作常態(tài)”。 為了城市的整潔有序，執(zhí)法隊(duì)員 “白天加班加點(diǎn)，晚上干過零點(diǎn)，節(jié)假日照常到點(diǎn)”，常年工作在街頭一線，為打造整潔、秩序、宜居美好城市環(huán)境付出辛勤汗水。 就拿臨渭區(qū)來說， 長(zhǎng)期以來，城管執(zhí)法 實(shí)施“白＋黑” 、“ 5＋ 2”工作機(jī)制，執(zhí)法人員每天早上 7 時(shí)至晚上 10 時(shí)蹲點(diǎn)值守、巡查管控，特殊整治時(shí)凌晨 4 時(shí)就開始工作，正常周末及法定節(jié)假日一律不休息，加班加點(diǎn)常態(tài)化。高溫期和夜間加班值守常態(tài)化。特別是夜間渣土車輛查擋，執(zhí)法隊(duì)員常常通宵值守 。長(zhǎng)期的加班加點(diǎn)，一些隊(duì)員透支身體，超負(fù)荷工作，造成了身體傷病。在加班過程中，經(jīng)常顧不上吃飯，常常還要遭受侮辱謾罵甚至暴力抗法， 大家忍辱負(fù)重，甚至流血流汗。但由于人員嚴(yán)重短缺，有時(shí)甚至無法進(jìn)行輪休?！秳趧?dòng)法》規(guī)定的合法權(quán)益，城市管理綜合執(zhí)法人員身上卻得不到體現(xiàn)。 50 第六章 城市管理綜合行政執(zhí)法工作存在的主要問題 通過上在分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前城市管理綜合行政執(zhí)法存在的主要問題不外乎三個(gè)：執(zhí)法與抗法的問題、各有關(guān)方面的支持配合問題以及執(zhí)法隊(duì)伍的“打鐵還需自身硬”問題。 執(zhí)法與抗法 城市綜合行政執(zhí)法管理自產(chǎn)生以來，就一直存在著在法與抗法這一對(duì)突出矛盾。在這一對(duì)矛盾之中，執(zhí)法者是居于矛盾的主要方面，執(zhí)法對(duì)象也就是抗法者處于矛盾的次要方面。這是因?yàn)?，?zhí)法者擁有對(duì)執(zhí)法對(duì)象行為的界定權(quán)和處制權(quán)；執(zhí)法對(duì)象只有對(duì)執(zhí)法者所作界定和處罰的接受與不接受權(quán)。因此，要解決執(zhí)法與抗法這對(duì)矛盾，關(guān)鍵還是要解決好執(zhí)法者的問題，當(dāng)然，在解決執(zhí)法者的問題的同時(shí)，也要注意解決好執(zhí)法對(duì)象的問題。 從已經(jīng)發(fā)生的諸多案例來看，在城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍中，還存在執(zhí)法犯法、執(zhí)法不文明、執(zhí)法方法不當(dāng)、執(zhí)法方式單一等問題。執(zhí)法者執(zhí)法犯 法，自然不用說，不但自身犯法，而且必然會(huì)由于他的犯法行為而引起新的犯法行為。因此這類人一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就必須立即從隊(duì)伍中清理出去，就像筆 51 者學(xué)習(xí)實(shí)踐的向陽(yáng)城市管理綜合行政執(zhí)法大隊(duì)一樣，如果不對(duì)前任大隊(duì)長(zhǎng)果斷作出處理，產(chǎn)生的后果將不堪設(shè)想。 再是，執(zhí)法者在執(zhí)法過程如果執(zhí)法不文明、程序不規(guī)范、執(zhí)法方法不當(dāng)、執(zhí)法方式單一，也很容易出問題。特別是在執(zhí)法對(duì)象法制觀念淡薄、利益觀念失衡的情況下，如果執(zhí)法人員沒有一個(gè)文明的執(zhí)法行為，很容易引發(fā)執(zhí)法對(duì)象對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的抗拒心理，并激化執(zhí)法對(duì)象及旁觀群眾潛在的暴力抗法思想。誠(chéng)然城市管理綜 合行政執(zhí)法是一項(xiàng)嚴(yán)肅的執(zhí)法工作，需要執(zhí)法人員維護(hù)法律的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)法的各項(xiàng)功能，在執(zhí)法過程和執(zhí)法方式上體現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的公正、公平和構(gòu)建和諧社會(huì)的法治原則，但城市綜合行政執(zhí)法人員在執(zhí)法方式上必須要有所改進(jìn)，特別要注意執(zhí)法程序的規(guī)范，執(zhí)法方式的文明，這樣才可能減少執(zhí)法中的抗法和激化事態(tài)的情況。 再是，自從黨的十八大以來，全黨先后自上而開展了群眾路線、“三嚴(yán)三實(shí)”（ 即：嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，又謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí) ）、“兩學(xué)一做”等教育實(shí)踐活動(dòng)，目的只有一個(gè)，就是要把全心全意為人民服務(wù)的宗旨不折不 扣地貫徹到一切工作中去。這一點(diǎn)，對(duì)于城市管理綜合行政執(zhí)法工作特別重要，只有牢固樹立執(zhí)法服務(wù)思想，才能在執(zhí)法實(shí)踐中處處想到人民群眾的利益，才能正確處理 52 為多數(shù)人服務(wù)與為少數(shù)基層群眾服務(wù)的關(guān)系問題，才能做到服務(wù)執(zhí)法、文明執(zhí)法、依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。 至于執(zhí)法對(duì)象方面。城市綜合執(zhí)法對(duì)象主要包括：小商販、城市居民、門店經(jīng)營(yíng)者、建筑商、拉土和垃圾的司機(jī)等。這些執(zhí)法對(duì)象共同點(diǎn)是：為了自身利益而不顧社會(huì)上絕大多數(shù)人的利益。因此，面對(duì)執(zhí)法者，他們都有一個(gè)共同的選擇就是：抗法。只不過有的只是撅個(gè)嘴不吭聲，有的罵句娘，有的掄起拳頭 而已。 就這個(gè)掄起拳頭抗法行為來講，唯一的也是最主要的原因都是執(zhí)法對(duì)象的個(gè)人利益與執(zhí)法需要之間的產(chǎn)生了矛盾，這個(gè)矛盾是個(gè)人利益與公共利益、國(guó)家利益之間的矛盾。因此，執(zhí)法對(duì)象的個(gè)人利益必然會(huì)受到執(zhí)法活動(dòng)的影響，執(zhí)法者對(duì)執(zhí)法對(duì)象個(gè)人利益的限制和制裁必然導(dǎo)致其個(gè)人利益的損失。在個(gè)人利益觀失衡的情況下其心理將極端矛盾，一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回?fù)p失使其利益最大化損失最小化。此時(shí)，如果存在執(zhí)法者言辭行為不當(dāng)或是其他人員起哄煽動(dòng)，執(zhí)法對(duì)象就容易走極端，采取暴力抗法，以為這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)人利益逃避處罰。 就執(zhí) 法對(duì)象而言，其他抗法的主要原因還是法制觀念相對(duì)滯后。正因?yàn)槿绱?，?dāng)他們?cè)庥龀枪軋?zhí)法時(shí)往往片面地認(rèn)為是自己的個(gè)人權(quán)益受到了侵害和威脅，從不認(rèn)為自己的行 53 為是一個(gè)違法行為，執(zhí)法人員的正常執(zhí)法活動(dòng)被他們看作為針對(duì)他們的個(gè)體行為，繼而希望通過自己的抗法行為來進(jìn)行逃避法律的制裁。而普通群眾在執(zhí)法人員正常執(zhí)法時(shí)又會(huì)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的違法當(dāng)事人產(chǎn)生同情感，很少?gòu)木S護(hù)法律的實(shí)施、保護(hù)群眾的合法權(quán)益、保護(hù)執(zhí)法人員的合法權(quán)益和維護(hù)正常的社會(huì)管理秩序去考慮問題，盲目地從輿論上甚至其他方面幫助執(zhí)法對(duì)象逃避法律制裁。至于一些執(zhí)法對(duì)象即使對(duì)抗法行為的性質(zhì)有所了解，但是為了個(gè)人利益又總是以“我不懂法”作為搪塞的理由，這類人以門店經(jīng)營(yíng)者、建筑商較多，也有部分城市居民。而且，在他們之中還普遍存在著“法不責(zé)眾”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)圍觀群眾較多時(shí)