【導(dǎo)讀】市共有39240個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。毫無(wú)疑問(wèn)，處于我國(guó)政權(quán)體系基層位置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，不管。是在我國(guó)革命和建設(shè)時(shí)期，還是改革發(fā)展時(shí)期，都發(fā)揮了多方面的重要作用。方，需要進(jìn)一步的改革?？h級(jí)政府的角色定位和管理體制的有效變革。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制目前至少面臨新問(wèn)。三是農(nóng)村基層民主發(fā)展形勢(shì)下對(duì)國(guó)家基層行政權(quán)威的挑戰(zhàn)。五是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、構(gòu)建和諧社會(huì)對(duì)。應(yīng)，中國(guó)基層政治體制改革一直是學(xué)術(shù)界和政策研究部門(mén)關(guān)注的熱門(mén)話題。年撤社建鄉(xiāng)，人民公社解體。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不僅在機(jī)構(gòu)改革方面多有動(dòng)作，而且諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)。權(quán)及其行政機(jī)構(gòu)。二者統(tǒng)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。新中國(guó)成立初期，建立了。度由人民公社行使，鄉(xiāng)制撤銷。1982年《憲法》規(guī)定恢復(fù)鄉(xiāng)建制，全國(guó)普遍恢。機(jī)關(guān)，不包括地方立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。數(shù)百年的歷史，他們的交互作用日益增強(qiáng)。

　　

【正文】 部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間在管理上并無(wú)本質(zhì)差別。 私營(yíng)部門(mén)的管理水平比公共部門(mén)要先進(jìn)、優(yōu)越得多。 借用私營(yíng)部門(mén)的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)來(lái)“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑（周志忍， 1999）。 陳振明對(duì)新公共管理持謹(jǐn)慎的支持態(tài)度，他認(rèn)為 ， 作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物 ， “新公共管理”實(shí)踐模式的出現(xiàn)是公共部門(mén)管理特別是政府管理的一次重大突破。這種實(shí)踐模式盡管遠(yuǎn)非完善 ， 但在西方公共管理中產(chǎn)生了深刻的影 響和積極的作用 ， 因而對(duì)于我國(guó)的行政體制改革與創(chuàng)新具有重要的借鑒意義（陳振明， 2020）。對(duì)此金太軍等學(xué)者也有相同看法。 張成福等則對(duì)新公共管理持一定的懷疑態(tài)度， 他 認(rèn)為，新公共管理以自利人（ Self－ interest）為假設(shè)，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來(lái)的，其核心點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格，代表著現(xiàn)實(shí)世界中人們持續(xù)不斷改進(jìn)政府，實(shí)現(xiàn)理想政府治理的一個(gè)努力方向。但它是否意味著政府治 理的一個(gè)新典范時(shí)代的到來(lái)，現(xiàn)在下結(jié)論還為時(shí)過(guò)早（張成福， 2020）。齊明山則認(rèn)為，新公共管理是公共行政在新形勢(shì)下的發(fā)展，它的一些理論和方法值得我們借鑒。但是新公共管理能否成為一門(mén)獨(dú)立的新學(xué)科，政府和政府官員是否利己的，政府是否一定低效以及顧客導(dǎo)向等理論，是值得深入研究的（齊明山， 2020）。 新公共管理與公共選擇的共同點(diǎn)是尊崇市場(chǎng)力量、市場(chǎng)作用、市場(chǎng)機(jī)制，但兩者也是有區(qū)別的，主要區(qū)別在于：公共選擇關(guān)注的焦點(diǎn)是政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，主張減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關(guān)注的重點(diǎn) 是政府公共部門(mén)內(nèi)部，主張通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完善政府公共組織。正如一位德國(guó)學(xué)者所說(shuō)的，“當(dāng)代行政改革中存在兩種發(fā)展趨勢(shì)：一是物質(zhì)私有化（ material privatization） —— 行動(dòng)責(zé)任從國(guó)家向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移；二是內(nèi)部理性化（ internal rationalization） —— 提高行政管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率。盡管新公共管理也主張政府活動(dòng)向外部轉(zhuǎn)移如合同出租，但它更關(guān)注的是公共部門(mén)的內(nèi)部理性化?！?43 42 OECD， Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries, Paris: OECD, 1995， p3. 43 轉(zhuǎn)引自 周志忍，《當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社， 1999， p28。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻(xiàn)綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 20 4． 2． 新公共服務(wù) 所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政 在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理 念。首次正式系統(tǒng)地提出新公共服務(wù)的是美國(guó)行政學(xué)者 羅伯特 B登哈特和珍妮特 V登哈特。他們?cè)凇?新公共服務(wù) ： 服務(wù)而非掌舵》一文中認(rèn)為， 目前與其說(shuō)公共行政官員正集中于控制官僚機(jī)構(gòu)和提供服務(wù) ， 倒不如說(shuō)他們更加關(guān)注掌舵而不是劃槳的勸告 ， 即他們更加關(guān)注成為一個(gè)更傾向于日益私有化的新政府的企業(yè)家。但是 ， 在忙于掌舵的時(shí)候 ， 他們是否忘記了是誰(shuí)擁有這艘船呢 ?公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該致力于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé) ， 其工作重點(diǎn)既不應(yīng)是“掌舵” ， 也不應(yīng)是“劃槳” ，而應(yīng)是建立一套明顯具有完善整合力和 回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)（登哈特， 2020）。 新公共服務(wù)緣起于對(duì)現(xiàn)今居于支配地位的管理主義模型的批判 ， 但它的話語(yǔ)卻沒(méi)有停留在否定性階段上 ， 而是在理論探索和實(shí)踐革新的基礎(chǔ)上 ， 提出重要的、切實(shí)可行的替代性選擇方案。它以民主公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會(huì)理論、組織人本主義與新公共行政、后現(xiàn)代公共行政理論為重要理論來(lái)源 ， 從公民權(quán)利、社會(huì)資本、公共對(duì)話三個(gè)維度樹(shù)立了檢驗(yàn)公共行政發(fā)展的標(biāo)尺 ， 構(gòu)建政府與市民平等對(duì)話、溝通協(xié)商與互動(dòng)合作的公共管理新模式，“ 為我們描述了一個(gè)充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架。” 44 在對(duì)傳 統(tǒng)公共行政、新公共管理、和新公共服務(wù)比較的基礎(chǔ)上，登哈特提出了新公共服務(wù)理論的基本理念包括 ： 服務(wù)而非掌舵：即政府越來(lái)越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。 追求公共利益：即公共行政目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)動(dòng)下找到解決問(wèn)題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。 戰(zhàn)略地思考、民主的行動(dòng)：即符合公共需要的政策和計(jì)劃，通過(guò)集體努力和協(xié)作的過(guò)程，能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。 服務(wù)于公民而非顧客：即公共利益不是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單相加，公務(wù)員回應(yīng)“顧客 ”需求的同時(shí)，更要建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。 責(zé)任并不是單一的：即公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。 重視人而不只是生產(chǎn)率：即公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)，如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程來(lái)運(yùn)作，它們最終就更有可能獲得成功。 超越企業(yè)家身份，重視公民身份：使公共行政人員和公民都致力于為社會(huì)做出有意義的貢獻(xiàn)，公共利益就會(huì)得到更好的實(shí)現(xiàn)（登哈特，2020）。 新公共服務(wù)理論也并不是 對(duì)新公共管理理論的 全盤(pán)否定， 它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值 ， 擯棄新公共管理理論 44 羅伯特 B登哈特、珍妮特 V登哈特，《 新公共服務(wù) ： 服務(wù)而不是掌舵》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2020， p164。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻(xiàn)綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 21 特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上 ， 提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。正如登哈特在 《 新公共服務(wù) ： 服務(wù)而非掌舵》一文中說(shuō)到的那樣，“ 即使在一種思想占據(jù)支配地位的時(shí)期里 ， 其他思想也從來(lái)不會(huì)被完全忽略。 ?? 在民主社會(huì)里 ,當(dāng)我們思考治理制度時(shí) ， 對(duì)民主價(jià)值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失 ， 但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛 的框架體系之中。隨著時(shí)間的流逝 ， 這個(gè)爭(zhēng)論肯定還會(huì)持續(xù)若干年。但新公共服務(wù)理論提供了一個(gè)令人振奮的觀點(diǎn) ， 圍繞這個(gè)觀點(diǎn) ,我們可以展望公共服務(wù)的前景。未來(lái)的公共服務(wù)將以公民對(duì)話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ) ， 并與后兩者充分結(jié)合?！?5 4． 2． 治理理論 90年代以來(lái)，治理（ Governance）和善治（ Good governance）理論開(kāi)始在西方社會(huì)科學(xué)中流行起來(lái)。治理和善治理論有兩個(gè)來(lái)源，一個(gè)是部分政治學(xué)和行政管理學(xué)者在研究 70年代以來(lái)西方國(guó)家政府改革與創(chuàng)新特別是地方政府改革與創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后所做的理論概括，一個(gè)是 世界銀行和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署及與之有著密切關(guān)系的部分研究發(fā)展問(wèn)題的學(xué)者在總結(jié)對(duì)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展援助項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出來(lái)的。 “ 1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了 ‘ 治理危機(jī) ’ （ crisis in governance） ，此后 ‘ 治理 ’ 一詞便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個(gè) ‘ 全球治理委員會(huì) ’（ the Commission on Global Governance） ，并出版了一份名為《全球治理》的雜志（ Global Governance）?！? 46除此以外， 新制度經(jīng)濟(jì) 學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論、公共選擇理論等也都對(duì)治理和善治理論作出了貢獻(xiàn)。 治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅森瑙（ ）在其代表作 《 沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理 》 和 《 21世紀(jì)的治理 》 等文章中將治理定義為 “ 一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。 ” 47 全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于 1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，并在該報(bào)告中對(duì)治理作出了 如下界定： “ 治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為 45 羅伯特 B登哈特、珍妮特 V登哈特 ， “新公共服務(wù) ： 服務(wù)而非掌舵”，《中國(guó)行政管理》， 2020 年第 10 期。 46 俞可平，“引論：治理與善治”，載俞可平主編 《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2020， p1。 47 轉(zhuǎn)引自俞可平，“引論：治理與善治”，載俞可平主編《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2020，p2。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻(xiàn)綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 22 符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，或包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。 ” 48 研究治理理論的另 一 位權(quán)威格里 斯托克（ Gerry Stoker）認(rèn)為 到目前為止各國(guó)學(xué)者們對(duì)作 為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點(diǎn)。這五種觀點(diǎn)分別是： 治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不層面上的權(quán)力中心。 治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)。這樣，國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的界限和責(zé)任便日益變得 模糊不清。 治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說(shuō)，致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。 治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。 治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理 中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。 49 從中我們可以看出 治理理論與傳統(tǒng)的政府理論不同之處在于，它是在國(guó)家 －市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) － 公民社會(huì)或公共部門(mén) － 私人經(jīng)濟(jì)部門(mén) － 第三部門(mén)的三維結(jié)構(gòu)框架下來(lái)探討政府作用與能力等問(wèn)題。治理理論的一個(gè)基本前提是，國(guó)家的作用和能力都是是有限的 ，因此它強(qiáng)調(diào)多中心治理和管理方式和手段的多樣化，要求管理對(duì)象的參與，以形成上下互動(dòng)的管理過(guò)程，提倡 平等協(xié)商與合作 ， 反對(duì)單純依靠行政命令或市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào) ， 主張國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)組織之間在職 能上是一種相互補(bǔ)充和彼此合作的關(guān)系。 治理可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足，但也內(nèi)在地存在著許多局限，在社會(huì)資源配置中不僅存在國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失效，也存在著治 48 轉(zhuǎn)引自俞可平，“引論：治理與善治”，載俞可平主編《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2020，p5。 49 格里斯托克，《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，載俞可平主編《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2020， p35－ 45。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻(xiàn)綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 23 理失效的可能。杰索普 認(rèn)為 ， “ 治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭(zhēng)議而未能重新界定目標(biāo)所致。 ” 50因此學(xué)術(shù)界提出了善治（ good governance）的概念， 概括地說(shuō)，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳 狀態(tài)。 俞可平認(rèn)為，善治 實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程 ，他 概括了善治的六個(gè)基本要素： 合法性（ legitimacy）； 透明性（ transparency）； 責(zé)任性 （ accountability）； 4