【導(dǎo)讀】空間、條件和狀況，便構(gòu)成某一中心事物的“環(huán)境”。一般意義上的“環(huán)境”是一個(gè)相對(duì)的、可變的概念，它因中心事物的不同而有不同的含義和范圍?！叭祟惌h(huán)境”這個(gè)概念是1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議提出的?？臻g和無(wú)生命物質(zhì)，如大氣、水、土壤、陽(yáng)光及其他無(wú)生命物質(zhì)等，是生物的生存環(huán)境，也稱為“生境”。人類環(huán)境，是以人類為中心、為主體的，除了無(wú)生命的自然因素以外，還包括人類以外的生物界。但是，環(huán)境與資源保護(hù)法規(guī)定的環(huán)境的范圍同環(huán)境科學(xué)中環(huán)境的范圍并不完全相同。具體、明確地作出列舉規(guī)定。境系統(tǒng)的組成部分，都是環(huán)境科學(xué)的研究對(duì)象。持系統(tǒng)的功能，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，保護(hù)和改善人類生存環(huán)境。

　　

【正文】 道德和價(jià)值觀，從而更新人類的生產(chǎn)、生活方式。 1992 年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)的《 21 世紀(jì)議程》指出：各國(guó)立法的變革是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求。 1994 年，中國(guó)政府批準(zhǔn)在全國(guó)實(shí)施《中國(guó) 21 世紀(jì)議程》。 可持續(xù)發(fā)展的基本要求及其對(duì)立法的指導(dǎo)意義 為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須在如下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)人類思想觀念和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變： ⑴人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能以破壞人類生存的環(huán)境資源基礎(chǔ)為條件。 ⑵滿足全體人民的基本需要和給全體人民機(jī)會(huì)以滿足是他們要求較好生活的愿望，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。 可持續(xù)發(fā)展的首要要求是滿足全體人民的基本需要。同時(shí)，它還對(duì)社會(huì)提出了如下要求： 鼓勵(lì)人們采納在生態(tài)可能范圍內(nèi)的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和所有人可以合 理向往的標(biāo)準(zhǔn)；要求社會(huì)從提高生產(chǎn)潛力、每人都有平等的機(jī)會(huì)這兩方面滿足人民的需要；要求非再生資源耗竭的速率，應(yīng)盡可能地少妨害將來(lái)的選擇；要求保護(hù)動(dòng)植物物種；要求為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，要把大氣質(zhì)量、水和其他自然因素的不利影響減少到最小程度。 綜上所述： 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的具體要求，其根本目標(biāo)仍然是提高人類的福利。 可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家和國(guó)際現(xiàn)行法律體制在新的發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下實(shí)行全面的變革。 三、突出運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則 突出運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的原則，是指在進(jìn)行環(huán)境與資源保護(hù) 立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境效益的損益分析方法和對(duì)法律規(guī)范的成本 —— 效益分析方法分別運(yùn)用到對(duì)開(kāi)發(fā)行為的預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、管理以及擬定（或既定）法律制度的設(shè)計(jì)與分析之中，作為指導(dǎo)（決定或修正）法律以及確立法律規(guī)范的理論基礎(chǔ)，以真正通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三方面效益的均衡和綜合決策。 環(huán)境與資源保護(hù)立法運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的目的 環(huán)境與資源保護(hù)立法運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法的目的 在環(huán)境與資源保護(hù)立法中運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，主要包括兩個(gè)方面： 一是作為一種法律制度或措施，將環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的成果確定于環(huán)境與資源保護(hù)立法之中，即采取 經(jīng)濟(jì)效果最佳的措施并將其制度化。 二是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)法既定的制度或措施以及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的環(huán)境效果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。 將環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化 ⑴環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性。是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者和消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)者和生產(chǎn)者的超越活動(dòng)主體范圍的利害影響。它包括正、負(fù)兩方面影響，正面的影響亦稱正外部性或外部經(jīng)濟(jì)性，負(fù)面的影響亦稱負(fù)外部性或外部不經(jīng)濟(jì)性。 外部性有兩個(gè)明顯的特征：一是他們需伴隨生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)才能產(chǎn)生，二是他們或產(chǎn)生正面（積極的）影響或產(chǎn)生 負(fù)面（消極的）影響。就環(huán)境而言，外部性主要表現(xiàn)在生產(chǎn)和消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)性上。 ⑵解決環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性的方法。 最直接的方法是將外部的不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，即由產(chǎn)生外部性影響的一方來(lái)承擔(dān)消除影響的所有費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平。 美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家 R?柯斯認(rèn)為，適當(dāng)?shù)卮_定資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)有利于消除外部不經(jīng)濟(jì)性。 在行為方和受害方之間存在了交易的可能性，叫柯斯定理。 將環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的方法主要包括直接管制的方法和經(jīng)濟(jì)刺激方法兩大類。 直接管制就是由國(guó)家制定環(huán)境法律，以行政控制標(biāo)準(zhǔn)的形式規(guī) 定活動(dòng)者產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性的允許數(shù)量和方式。它又可分為末端管制和全程管制。 末端管制即直接對(duì)污染物排放作出規(guī)定；全程管制即通過(guò)生產(chǎn)投入或消費(fèi)的前端過(guò)程中可能產(chǎn)生的污染物數(shù)量予以規(guī)定，最終達(dá)到控制污染排放的目的。 經(jīng)濟(jì)刺激方式又包括市場(chǎng)刺激和非市場(chǎng)刺激兩大類。 市場(chǎng)刺激方式即依照柯斯定理，先根據(jù)允許產(chǎn)生的污染物數(shù)量設(shè)定“排污權(quán)”，再將“排污權(quán)”作為市場(chǎng)交易的標(biāo)的予以流通或消費(fèi)，最終達(dá)到控制污染排放的目的。 非市場(chǎng)性刺激則是由國(guó)家通過(guò)價(jià)格、稅收、標(biāo)志、抵押金、補(bǔ)助金、保險(xiǎn)、信貸和收費(fèi)等手段迫使生產(chǎn)者或消費(fèi)者把他們 產(chǎn)生的外部費(fèi)用納入其經(jīng)濟(jì)決策之中。 對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)立法有效性的評(píng)估和分析 對(duì)環(huán)境法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析是美國(guó)發(fā)明的，羅斯福 1936 年美國(guó)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析的方法制定了《公共汽車尾氣控制法》，在資源法律 —— 成本 —— 效益分析上作出了一項(xiàng)革新。 對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)立法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估的主要范圍包括：評(píng)估環(huán)境與資源立法的經(jīng)濟(jì)成本，以及對(duì)法律實(shí)施的有效性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的分析。此外還經(jīng)常運(yùn)用：環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的投入產(chǎn)出、資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。補(bǔ)充：美國(guó)的一些創(chuàng)造 “環(huán)境權(quán)” 環(huán)境經(jīng)濟(jì)分析方法 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度 第六章 國(guó)家對(duì)環(huán)境與資源的管理 第一節(jié) 環(huán)境管理的概念、原則和范圍 一、環(huán)境管理的概念 環(huán)境管理的概念概括為：環(huán)境管理是國(guó)家采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、科學(xué)技術(shù)、教育等多種手段，對(duì)各種影響環(huán)境的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)督，目的在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，防治環(huán)境污染和破壞，維護(hù)生態(tài)平衡。 二、環(huán)境與資源 管理的原則 除了遵循國(guó)家管理的一般性原則外，還要根據(jù)環(huán)境與資源管理的特點(diǎn)，遵循一些特殊的原則。 綜合性原則 從管理體制、制度、措施、手段都要貫徹綜合性的原則。法律和經(jīng)濟(jì)手段的綜合運(yùn)用在環(huán)境與資源管理中起著關(guān)鍵性的作用。 區(qū)域性原則 貫徹區(qū)域性原則要求： 制定環(huán)境政策和標(biāo)準(zhǔn)要盡可能考慮地區(qū)的差異性； ⑵某些環(huán)境要素的保護(hù)和污染防治，例如水的利用與保護(hù)，土地、森林、漁業(yè)資源的利用和保護(hù)等都要考慮區(qū)域性原則； ⑶注意發(fā)揮地方管理機(jī)構(gòu)的作用，以地方為主進(jìn)行環(huán)境與資源管理。我國(guó)設(shè)有長(zhǎng)江 水源保護(hù)辦公室、黃河水利委員會(huì)，對(duì)這兩大流域水資源的保護(hù)主要是發(fā)揮地方機(jī)構(gòu)的作用。 預(yù)測(cè)性原則 國(guó)家要對(duì)環(huán)境實(shí)行有效的管理，首先必須掌握環(huán)境狀況和環(huán)境變化趨勢(shì)，這就需要進(jìn)行經(jīng)常性的科學(xué)預(yù)測(cè)?？煽康念A(yù)測(cè)是科學(xué)的環(huán)境與資源管理和決策的基礎(chǔ)和前提。 規(guī)劃和協(xié)調(diào)性原則 環(huán)境規(guī)劃包括長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃（例如五年）和短期規(guī)劃（一、二年）；全國(guó)規(guī)劃和地方規(guī)劃、工業(yè)污染防治規(guī)劃、水域污染防治規(guī)劃、自然環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)涉及國(guó)家環(huán)?？偩?、國(guó)家海洋局、交通部港務(wù)監(jiān)督、漁政部門、軍隊(duì)、地方環(huán)保部門六 個(gè)方面，以國(guó)家環(huán)?？偩譃槭捉M織協(xié)調(diào)和其他部門分工配合。 三、環(huán)境與資源管理的范圍 由于各國(guó)環(huán)境問(wèn)題的階段性和具體情況的不同，有廣義和狹義之分。 狹義的環(huán)境與資源管理主要指污染控制。 廣義的環(huán)境與資源管理，把污染防治和自然保護(hù)結(jié)合起來(lái)，包括資源、文物古跡、風(fēng)景名勝、自然保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)植物的保護(hù)。 更大范圍的環(huán)境與資源管理。 認(rèn)為協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、水土保持、森林植被管理、自然資源養(yǎng)護(hù)等也是環(huán)境與資源管理的組成部分。 第二節(jié) 國(guó)家對(duì)環(huán)境與資源管理的歷史 發(fā)展 現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生于產(chǎn)業(yè)革命以后。 西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境與資源管理大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。 一、第一階段，早期限制時(shí)期 從產(chǎn)業(yè)革命開(kāi)始到本世紀(jì)初，西方工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了早期的工業(yè)化時(shí)期，同時(shí)也進(jìn)入了公害發(fā)生期。 當(dāng)時(shí)的主要環(huán)境問(wèn)題是工業(yè)生產(chǎn)引起的第一代污染。倫敦?zé)熿F污染。 二、第二階段，治理時(shí)期 從 20 世紀(jì)初至 60 年代進(jìn)入了公害發(fā)展與泛濫時(shí)期。 出現(xiàn)了一些污染嚴(yán)重的新的工業(yè)部門，如石油、化工、電力、汽車等，環(huán)境污染和 破壞空前加劇，已從局部地區(qū)發(fā)展成為社會(huì)性公害。 主要對(duì)策是投入一切可能的技術(shù)和財(cái)力進(jìn)行污染治理。如：普遍采用對(duì)污染物的凈化處理（興建污水處理廠、安裝銷煙除塵設(shè)備）；開(kāi)展工業(yè)廢棄物的綜合利用；采用和推廣各種無(wú)害工藝技術(shù)；用水的閉路循環(huán)等以減少污染物的排放量。 治理階段雖然取得控制污染的顯著效果，但也存在許多問(wèn)題： ⑴治理是在造成污染之后再進(jìn)行治理，因而是被動(dòng)的，可謂“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，往往是此起彼伏，防不勝防。⑵治理階段一般是采用“單打一”的單項(xiàng)治理技術(shù)，很少采用綜合防治措施，這樣 只能著眼于解決部門性的污染源，而不能從整體上和防治結(jié)合上有效地解決環(huán)境問(wèn)題。⑶單項(xiàng)治理要耗費(fèi)巨額資金，經(jīng)濟(jì)上不合算。 三、第三階段，綜合防治時(shí)期 從 20 世界 60 年代至 70 年代，“預(yù)防為主”、“綜合防治”。 具有代表性的政策轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是 1979 年經(jīng)濟(jì)與發(fā)展組織（ OECD）第二次環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議紀(jì)要提出的建議：各國(guó)環(huán)境政策的核心應(yīng)該是“防重于治”。得到了工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍贊同。 貫徹預(yù)防為主、綜合防治政策的主要措施包括以下幾項(xiàng)： 實(shí)行區(qū)域綜合規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃，全面解決合理布局問(wèn)題，做到防患于未然。 實(shí)行預(yù)防為主的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，使損害環(huán)境的工程建設(shè)在施工前通過(guò)評(píng)價(jià)得到有效制止。 把污染物排放的“濃度控制”改為“總量控制”?？偭靠刂剖窃谟?jì)算地區(qū)環(huán)境容量（限值）和當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧趴偭康幕A(chǔ)上，根據(jù)環(huán)境指標(biāo)限定每個(gè)排污單位的污染物排放量，這樣，可以使各種污染源排放的污染物總量不超過(guò)環(huán)境容量的限值，以保證一定地區(qū)或城市的環(huán)境質(zhì)量。 盡可能把污染物消滅在生產(chǎn)過(guò)程中。 不要等污染產(chǎn)生后再進(jìn)行治理，而要盡可能把污染消滅在生產(chǎn)過(guò) 程中，需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理，即從末端處理改為生產(chǎn)全過(guò)程的管理，以及采用無(wú)害、低害工藝和閉路循環(huán)系統(tǒng)。 把污染物的排放量減少到最低限度后，再采用凈化處理措施。 四、第四階段，制定發(fā)展與環(huán)境的總體戰(zhàn)略，全面調(diào)整人類同環(huán)境的關(guān)系 從 20 世紀(jì) 70 年代以后到目前。 1992 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)把可持續(xù)發(fā)展作為各國(guó)未來(lái)的共同發(fā)展戰(zhàn)略。 第三節(jié) 環(huán)境管理是國(guó)家的一項(xiàng)基本職責(zé) 把環(huán)境與資源管理上升為國(guó)家的一項(xiàng)基本職能，則是在 20 世紀(jì) 70 年代環(huán)境問(wèn)題成為嚴(yán)重的社會(huì)公害的時(shí)候。 1972 年的人類環(huán)境會(huì)議是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。這次會(huì)議指出，環(huán)境問(wèn)題不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，也是一個(gè)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，不能只用科學(xué)技術(shù)的方法去解決污染，還需要用經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的、綜合的方法和措施，從其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問(wèn)題。只有把環(huán)境與資源管理作為一項(xiàng)國(guó)家職能，全面加強(qiáng)國(guó)家對(duì)環(huán)境的管理才能做到。 50、 60 年代嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)使發(fā)達(dá)國(guó)家的政府認(rèn)識(shí)到，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為同政治、經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的重大社會(huì)問(wèn)題，不把環(huán)境與資源管理列為國(guó)家的重要職責(zé)，便不能應(yīng)付這種挑戰(zhàn)。 20 世 紀(jì) 70 年代，美、日、英、法、加拿大等國(guó)分別在中央設(shè)立和強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，同時(shí)，不少國(guó)家相繼在憲法里規(guī)定了環(huán)境與資源管理的原則和對(duì)策，公民在環(huán)境保護(hù)方面的基本權(quán)利和義務(wù)，把“環(huán)境保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)職責(zé)”規(guī)定為憲法原則。 第四節(jié) 環(huán)境管理機(jī)構(gòu) 一、外國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu) 比較有代表性的環(huán)境與資源管理體制有以下幾種類型： 現(xiàn)有的行政部委兼負(fù)環(huán)境保護(hù)職， 設(shè)立設(shè)立機(jī)構(gòu) —— 委員會(huì)， 成立行政部一級(jí)專門機(jī)構(gòu)， 具有重大權(quán)限的獨(dú)立機(jī)構(gòu)， 幾中機(jī)構(gòu)同時(shí)并設(shè) 建立以“預(yù)防為主”的綜合性的環(huán) 境與資源管理機(jī)構(gòu)的目的和特征是： 有利于“預(yù)防為主，綜合防治”原則的貫徹，并使這種職能得到最有效的發(fā)揮。 盡可能使中央各部門和地方機(jī)構(gòu)的環(huán)境與資源管理活動(dòng)取得協(xié)調(diào)，在加強(qiáng)中央機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的前提下，更多地發(fā)揮地方機(jī)構(gòu)的作用。 在環(huán)境與資源管理上，必須協(xié)調(diào)人口、資源、發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系，并且承認(rèn)生態(tài)系統(tǒng)與資源利用以及環(huán)境保護(hù)之間有相互依賴的關(guān)系，并把這種依賴關(guān)系反映到政府的政策和行動(dòng)中去。 環(huán)境與資源管理體制的設(shè)置、機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限，應(yīng)該有助于在環(huán)境政策、規(guī)劃的制定、污染控制、自然保護(hù)、社會(huì)教 育、科學(xué)研究等方面，采取綜合處理的辦法，使環(huán)境與資源管理措施能夠全面實(shí)施，并且避免國(guó)家政策和管理活動(dòng)的脫節(jié)。 二、我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu) 建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境與資源管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了 4 次調(diào)整逐漸加強(qiáng)和完善，已經(jīng)形成了一個(gè)比較適應(yīng)環(huán)境與資源管理需要的完整體系。 建國(guó)以后至 70 年代初。由有關(guān)部委兼管。 1974 年 5 月，國(guó)務(wù)院成立了由 20 多個(gè)有關(guān)部、委組成的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室。 1982 年，成立了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，同時(shí)撤銷國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。建設(shè)部下屬的環(huán)保局為全國(guó)環(huán)境保護(hù)的主管機(jī) 構(gòu)。 1984 年 5 月，成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。 1984 年 12 月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，城鄉(xiāng)建設(shè)保護(hù)部下屬的環(huán)保局改為國(guó)家環(huán)保局。 1998 年，國(guó)家環(huán)保局升格為部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，撤銷了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。另外，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，省、市各級(jí)政府建立了環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，工業(yè)較集中的縣一般也設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)或由有關(guān)部門兼管。在較大的工礦企業(yè)里，設(shè)有環(huán)?？?、室或?qū)Ｂ毴藛T。 第五節(jié) 我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職責(zé) 國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局成立后，進(jìn)一步明確了其主要職責(zé)。 擬定國(guó)家環(huán)境保護(hù)的方針，政策和 法規(guī)，制定行政規(guī)章；對(duì)重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃及重大經(jīng)濟(jì)開(kāi)