【正文】 員制是西方發(fā)達國家的一項長期實踐經驗。本案例反映的是我國一些地方政府也開始試行這項西方舶來的用人制度。 特色： 。 政府雇員 被定義為法律、管理、金融、貿易、外語、信息、高新技術等方面的 專業(yè)人才 。關鍵的制度安排包括：（ 1）不賦予行政權力；（ 2）相對高薪（年薪是公務員的兩倍至十幾倍不等）；（ 3）短 期聘用（一般13年），簽約管理；（ 4）不占行政人員編制。 利： 政府高薪招募雇員，有利于吸引優(yōu)秀人才；有利于解決復雜的專業(yè)技術問題；有利于通過 鯰魚效應 激發(fā)公務員隊伍的活力；有利于改善公務員隊伍人才結構。 弊： 首先， 政府雇員制 的條件對真正的優(yōu)秀人才沒有吸引力。沒有行政權力，短期雇員關系，只是薪酬較高，這樣的條件，對于有工作經驗的、能夠真正在政府部門中發(fā)揮作用的熱門專業(yè)高層次人才而言，并沒有多少吸引力。 雇員一定要在一個部門、在掌握行政權力的管理者支配下工作。雇員薪酬大大高于部門成員，高于管理者，如果沒有健全的機制保障，這位雇員很難得到部門成員的協(xié)作與配合，甚至難以得到部門負責人真實的支持。短期雇傭關系，不可能產生追求長期績效的行為。而政府的工作，往往需要在長期的堅持中才能夠實現績效目標。政府雇員在雇傭過程中工作困難和壓力并存，難以開展工作，而且職業(yè)生涯沒有發(fā)展空間。 其次，政府解決 復雜的專業(yè)技術問題 的責任不應該落到雇員肩上。在政府里實際上并沒有多少 專業(yè)技術 問題，能夠 復雜 到公務員解決不了的程度而需要借用雇員的力量。即使有 復雜 問題，完全可以交給政府研究部門、國家科研機構、公立高等學校 解決，還可以外包給市場中的專業(yè)咨詢公司。如果說一定要在內部解決，那也應該由公務員而不是雇員來執(zhí)行。因為既然是 專業(yè)技術 問題，又是 復雜 的問題，那一定是比較 重要 的問題。政府 重要 的問題，需要可靠性和保密性，應該交給有級別的公務員處理，而不是交給臨時雇員。 第三，雇員制對改變公務員工作的現狀沒有作用。包括筆者在內的不少專家已經證明， 雇員 進入政府部門工作，不可能發(fā)生所謂的 鯰魚效應 。 雇員 只是臨時人員，要在公務員的管理下工作。 雇員 與政府部門之間的勞動關系以及職業(yè)發(fā)展路線與公務員完全不同。 這意味者這兩種 魚 根本不在一個 桶里 ， 鯰魚 怎么可能追逐 沙丁魚，而保持 沙丁魚 的活力呢？改變公務員工作的現狀，應該從創(chuàng)新和完善公務員招聘選拔制度、績效評價制度、晉升發(fā)展制度、薪酬福利制度以及培訓開發(fā)制度著手。 最后， 政府雇員制 增加行政管理成本。用數倍于公務員的工資去雇用一名 雇員 ，會增加財政成本。同時，在政府公務員管理之外，又增加另一種完全不同于公務員的管理制度，無疑會增加管理方面的成本。政府人事部門工作繁忙，缺乏對雇員的管理經驗，很可能在管理中引起糾紛甚至訴訟。 經驗啟示： 政府雇 員制是對公務員制度的有效補充，但是還有改進的空間。 一是要明確雇員編制。根據實際的工作情況，從公務員崗位中特別規(guī)劃出 10%～ 20%的雇員崗位。對雇員的需求要有事前的評估和計劃，而不是心血來潮，臨時決定。 二是要把雇員崗位定位為 保姆 性質。雇員在政府的工作中應該發(fā)揮輔助作用。部門的工作績效和長期發(fā)展，應該依賴于公務員，而不能把希望寄托在雇員 保姆 身上。 三是要建立健全政府雇員管理制度。要對雇員的激勵與制約機制、職業(yè)生涯發(fā)展做出安排，注意避免雇員易出現的短期行為。 四是要嚴密防止少數公務員利用招募 雇員機會營私舞弊。 五是要高度注意少數人利用雇員身份介入政府工作，獲取違規(guī)或非法收益。 案例 3 掛職鍛煉：制度與現實 掛職鍛煉是公務員交流的方式之一，我國公務員法規(guī)定： 根據培養(yǎng)鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關或者上級機關、其他地區(qū)機關以及國有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉。公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關的人事關系。 掛職鍛煉的時間一般是一至兩年，時間過長會影響原單位的工作安排，時間過短則有可能達不到鍛煉的目的。對掛職鍛煉的去向范圍規(guī)定的是下級機關或者上級機關、其他地區(qū)機關以及國有企業(yè)事業(yè)單位。 功能目標：掛職公務員等得到學習、鍛煉、提高；能指導、幫助掛職單位的工作，更好地謀求發(fā)展。 實際效用：通過案例，我們可以看到，掛職實踐中掛職變形、走樣時有發(fā)生，如掛職人員角色定位的偏離，掛職派出單位無償付出的尷尬，掛職接收單位被動接受的顧慮，掛職管理體制的無序與籠統(tǒng)等。 我比較認同案例中學者的看法，掛職鍛煉制度存在著先天不足，是民主政治發(fā)展中的一種過渡性措施，而且沒有明確的法律支撐，所以應該謹慎使用這種制度。 第十七章 財務行政 案例 1 H 縣預算改革的影響 公共預算是現代國家治理的核心、公共 管理的關鍵。從計劃經濟向市場經濟轉型，我國政府職能發(fā)生重大變化，公共預算正扮演日益重要的角色。公共預算包括三種基本功能：控制、計劃、管理。所有預算體系都具備這三種基本的功能，但不同的是預算體系側重點不同。 本案例反映的是 H縣通過嚴格實行財政預算制度改變財政運轉混亂局面的公共行政事件。 H 縣預算制度側重于控制功能，通過壓縮非生產性支出，控制不必要的支出，遏制大手大腳公款消費現象，把有限的公共財政資源用在最必要的地方，取得了較好效果。 動力機制：精英官員的推動。 優(yōu)點：（ 1）速度快，大刀闊斧地推行（ 2）能自覺 接受監(jiān)督 （ 3）預算編制較之以前完整、細化，使得人大能有效地行使憲法和預算法賦予的預算審查與監(jiān)督職能 缺點：推動主要是靠官員推動，而非制度推動，其可持續(xù)性讓人質疑。 基本原因：（ 1）預算資金分配權分散，預算編制模式簡單，導致政府內部缺乏集中的行政控制，往往是錢“用了再算”。 （ 2）財政管理體制比較分散，導致在預算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制。如現金余額分散；采購分散、付款分散；財政交易監(jiān)管和會計控制分散等問題。 （ 3）預算編制不完整、不細化，人大無法有效地行使憲法和預算法賦予的預算審查與監(jiān)督職能。預算往往只 編制到類一級，沒有落實到具體部門和項目，部門在預算年度的支出預算，是由財政部門根據人代會批準的總預算，參照上一預算年度的預決算數以及本預算年度的變化情況等因素分解確定的，并由財政部門下達，這就使人代會批準的預算意義不大。這看起來有預算，實際上沒有，導致預算執(zhí)行過程中追加變更頻繁。 經驗與啟示：（ 1）讓預算軟約束變硬，治理職務消費黑洞 （ 2）完善監(jiān)督制度，切實讓人大、公民等監(jiān)督主體參與到預算與預算執(zhí)行情況中來。 （ 3）領導應加強自身素質的提高，切實摒棄過去不合適宜的做法，積極推動行政改革。 案例 2 本案例反映 的是審計部門通過審計監(jiān)督發(fā)現T 部違規(guī)借款的公共行政事件。 1999 年預算改革標志現代公共預算開始在我國建立。其主要目標時建立控制取向的現代公共預算。改革在防護組內建立起集中的行政控制，主要體現在：部門預算改革在預算編制環(huán)節(jié)建立起集中的行政控制；國庫集中收付體制改革和政府采購則在預算執(zhí)行過程中建立起外部控制體制。這有助于改進預算的資源配置效率和運作效率，規(guī)范部門的收支活動，為建立責任政府創(chuàng)造條件。 案例中國家 T 部離退休干部局的行為屬于違規(guī)行為。 T 部作為國家行政機關，在政企分開之后，作為投資主體將本不應屬于自己 支配的資金借給企業(yè)，以獲取投資收益，這是明顯的違規(guī)行為。對此相關部門應責成 T 部離退休干部局及時收回資金，將其納入預算內資金使用。 （ 1） 加大審計力度，切實發(fā)揮其行政監(jiān)督作用 政府審計是行政監(jiān)督的主要方式之一，對于規(guī)范政府行為，加強政府部門及其工作人員的責任心，提高政府的工作業(yè)績等都有著重要的推動作用。目前，中國的審計水平與國際水平相比，存在著較大的差距。為此，我國政府必須進一步提高審計的獨立性和權威性；加強對財政資金使用的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的關注，加大績效審計的分量；加快審計報告公開透明進程 ，提高審計質量。 （ 2）進行相關配套改革，如離退休干部待遇問題解決。 案例 3 有錢養(yǎng)草無錢滅蝗 案例所反映的是國家每年都向草原地區(qū)投入大量資金，進行風沙治理和草場恢復，但由于蝗蟲泛濫導致這些資金投入沒有取得任何效果，都付諸東流。 ?？顚Ｓ?是 財政收支管理中以特定來源資金用于指定用途的辦法。通常將這種有特定來源和專門用途的資金稱之為專用資金或專項資金。 國家對專用資金的管理主要體現在法規(guī)管理和計劃管理兩方面。?？顚Ｓ檬菫榱朔乐官Y金被違規(guī)挪用。 制度原因：專款專用制度被僵化執(zhí)行。 途徑：（ 1）及時 與相關主管部門溝通，反映問題 （ 2）把滅蝗納入草場恢復項目內容，同時資金使用接受社會各界監(jiān)督。 第十八章 機關行政 案例 1 S 鎮(zhèn)公車改革試行 本案例反映的是各地方政府通過社會化和市場化的方式進行公車改革的公共行政事件。此項改革的目的在于取消公務用車，用發(fā)放交通費用的方式節(jié)約財政用于公車的開支，減少公車腐敗。 改革動因：（ 1）公車私用、公車浪費驚人、公車消費占財政支出比重過大等現象使得公車到了不改不行的地步 （ 2）制度推動： 1998 年 9 月，國家體改委按照國務院的指示，制定了《中央黨政機關公務用車制度改 革方案》。 該次改革采用“取消公車，代以補貼”的方式，有“一刀切”之嫌，并且缺乏可持續(xù)性，改革阻力也很大，如司機等人員的分流問題。因此不具有推廣性。 相關資料則顯示：外國政府公務用車只許用于公務，設有用車登記卡，出車時間，油耗、公里數等定期上報主管部門。公務用車公私分明。一般官員辦理公務時，可用公車，上下班單位給予適當補貼，公務用車限制外出范圍，外地出差乘坐公共交通工具。 我國政府公車管理逐步社會化、貨幣化是大勢所趨：具體可借鑒發(fā)達國家的一些做法： （ 1） 高度重視公務用車管理，通過法令予以推行 （ 2） 嚴格控制 專車配備，盡量減少公車數量 （ 3） 加強公車管理，規(guī)定嚴密而具體 ，如 嚴格控制購置公車，限制購置專車的金額、型號或馬力 ；區(qū)分公車種類 ； 對公務用車使用特殊牌照 ； 嚴格控制公車調派，制定公務用車公里數計劃額度 等制度 （ 4） 加強公車使用的監(jiān)督管理 （ 5） 實行交通補貼，鼓勵、幫助公務人員購買汽車 案例 2 辦公室配置標準的爭議 辦公室工作范圍廣泛，大體可以分為三類。 （ 1）日常性工作：公文處理、會議工作、信息處理、機關事務處理、印章管理、文書檔案工作、信訪工作、機要保密工作、公關工作等。 （ 2）綜合協(xié)調工作：工作任務的協(xié)調、管理事 務的協(xié)調、領導關系的協(xié)調。 （ 3）輔助決策工作：信息準備、提供方案、承擔決策任務、協(xié)助實施和檢查。 辦公室管理是行政流程的綜合性管理，有較強的協(xié)調性、中樞性和業(yè)務性。 現代行政因其自身性質與環(huán)境的變化，必然要求實現科學的辦公室管理，這主要包括辦公室管理的規(guī)范化和制度化。本案例反映的是 N 市出臺辦公室配置標準規(guī)范市級機關辦公用房的裝修和辦公設備配備的公共行政事件。 動因：為避免政府部門工作條件差異過大，以及由此造成的攀比浪費。 該項標準的頒布彰顯了現代辦公室管理與后勤管理制度化、規(guī)范化的要求，具有一定可 行性。 案例 3 政府大樓世界第一的謠傳 本案例反映的是一區(qū)政府在財政并不寬裕的情況下建設恢宏辦公場所引發(fā)爭議的公共行政事件。 社會心理過程：存在盲目攀比的社會心理 辦公大樓的建成應該一分為二來看待，一方面，區(qū)政府實施戰(zhàn)略轉移，有一個更好的辦公場所無可厚非；但另一方面，還應量力而行，超標準就不應該了。 第十九章 發(fā)展行政 案例 塞德港的變革之痛 為了創(chuàng)造一個更加高效的行政管理體系和適應行政環(huán)境變化的需要，行政體系及其運作模式必須不斷地發(fā)展。行政發(fā)展是政府行為向更進步、更高層次的方向或者現代化 的方向變化的過程。為了實現行政發(fā)展，必須進行行政改革。 本案例反映的是埃及塞德港艱難的改革過程，一方面，需要變革；另一方面，變革的困難重重。 取消原因：長期以來，埃及對塞德港實行自由貿易政策，商品可以自由進出口，進口貨物免征關稅。短時間內，塞德港繁榮之極，但時間長了，自由貿易政策給埃及經濟發(fā)展帶來很多消極影響，如外匯流失，本國民族工業(yè)無法振興等。 利：從長遠來看，改革利大于弊，改革可以緩解外匯流失，有利于國內民族工業(yè)的發(fā)展等。 弊：“自由港”地位被取消之后，經濟在短時期內不景氣 經驗和教訓：（ 1）行 政發(fā)展是一個整體性的系統(tǒng)變化發(fā)展過程。進行行政改革應相應采取配套措施，切忌“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。” （ 2）行政發(fā)展是一種制度支撐下的行政動態(tài)過程。這就要求行政發(fā)展必須按照一定的發(fā)展目標，有計劃、有秩序地進行。在穩(wěn)步前進的前提下，盡量保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。塞德港開始就是放得太開太快，缺乏相應的配套措施，導致出現一系列問題，后來難以糾正。 案例 2 一場超前的試驗 行政發(fā)展是通過行政改革來實現的，行政改革是行政發(fā)展的手段和措施。行政改革與行政發(fā)展相輔相成，行政發(fā)展是行政改革的