【導(dǎo)讀】市運(yùn)營(yíng)成本，提升城市對(duì)資源要素的聚合力和功能的輻射力，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。和有形資源的配置效能，降低有形空間和有形資源的配置成本。黨的十六大報(bào)告提出，要完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。2020年9月13日，溫家寶總理考察深圳，要求深圳把提高城市建設(shè)管理水。平作為今后著力抓好的七個(gè)重點(diǎn)工作之一。市委書記李鴻忠要求深圳的城市管理瞄準(zhǔn)歐。美、日本、新加坡和香港的經(jīng)驗(yàn)。市長(zhǎng)許宗衡對(duì)深圳的城市管理提出了“科學(xué)、嚴(yán)格、精細(xì)、長(zhǎng)效”八字方針。建設(shè)效益深圳離不開城市管理創(chuàng)新，建設(shè)國(guó)際化城市離不開城。性基礎(chǔ)設(shè)施就是城市管理的對(duì)象。政化，公共品嚴(yán)重短缺，職工躺在事業(yè)懷抱，企業(yè)躺在財(cái)政懷抱，市政設(shè)施效率低下，的城市管理體制嚴(yán)重制約城市功能的發(fā)揮。日、檢查前與檢查后，在城市管理效果上形成強(qiáng)烈反差。來，認(rèn)為抓城市管理是花錢，影響生產(chǎn)，只有抓生產(chǎn)力才是掙錢。

　　

【正文】 使得這種形式能更廣泛的推廣 ,促進(jìn)城市的管理建設(shè)。 關(guān)鍵詞 :公眾參與 理論研究 實(shí)踐探討 政 策建議 所謂參與是指員工對(duì)有關(guān)其工作、生活以及某些層級(jí)節(jié)制方面的組織決策的介入。在城市管理的范疇中 ,這種參與就涉及到社會(huì)公眾對(duì)政府組織城市管理的介入 ,包括政策的制定、修改、執(zhí)行、監(jiān)督等各方面 ,同時(shí) ,它強(qiáng)調(diào)了公眾作為社會(huì)利益的主體而對(duì)城市管理的參與、決策和管理。 公眾參與式管理從理論到實(shí)踐的探索經(jīng)歷了大約半個(gè)世紀(jì) ,經(jīng)歷了重視社會(huì)公眾利益 —公民低層次的參與 —公眾參與被廣泛提倡的發(fā)展 ,其參與形式和途徑多樣化的轉(zhuǎn)變是經(jīng)過不斷變革和完善的。然而即使在公眾參與已不斷發(fā)展的今天 ,各個(gè)國(guó)家的公眾參與程度 仍充滿了不均衡性 ,這受各國(guó)歷史背景的影響 ,也與不同城市管理發(fā)展的理念相關(guān)。本文從美國(guó) ,德國(guó)和我國(guó)南昌市的城市管理參與實(shí)踐案例的角度對(duì)該問題進(jìn)行分析。 一、國(guó)內(nèi)外公眾參與式管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) ——公眾全面參與城市規(guī)劃 美國(guó)在公眾參與城市管理方面已形成了相對(duì)完善的制度 ,而且公眾具有更普遍的參與意識(shí) ,因此提供了許多公眾參與管理的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)城市政府在調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與管理方面的方式很多 ,而且大多都已制度化。從費(fèi)城華埠居民反對(duì)市政府在華埠北面建立棒球場(chǎng)并取得勝利的實(shí)例中 可以一探美國(guó)公眾參與城市管理的現(xiàn)狀和程度。 2020 年 ,費(fèi)城市政府欲在華埠所在的 12 街和 Vine 街附近修建棒球場(chǎng) ,為保護(hù)華埠的傳統(tǒng)風(fēng)貌 ,居民的生活環(huán)境和未來的發(fā)展空間 ,費(fèi)城中華公所和華埠發(fā)展會(huì)以及全體居民開始了反對(duì)新建棒球場(chǎng)的城市規(guī)劃建設(shè)公眾參與活動(dòng)。在 4 月 12日舉行的市議會(huì)聽證會(huì)上 ,華埠社區(qū)居民口頭表達(dá)了修建棒球場(chǎng)的反對(duì)意見 ,之后又從華埠發(fā)展歷史 ,生活現(xiàn)狀 ,環(huán)境保護(hù)等方面提交了反對(duì)意見的書面報(bào)告。費(fèi)城市長(zhǎng)和棒球委員會(huì)積極回應(yīng) ,并應(yīng)之邀請(qǐng)參觀了華埠 ,然而在決策中仍然堅(jiān)持將棒球場(chǎng)建在華埠北部的原方案。針 對(duì)此項(xiàng)決策 ,華埠社區(qū)居民并未放棄爭(zhēng)取自己的權(quán)益 ,反而更堅(jiān)定了反對(duì)態(tài)度 ,并通過游行示威 ,派代表與市議會(huì)進(jìn)行交涉等方式表達(dá)自己的反對(duì)意見 ,之后又以 “環(huán)境歧視 ”名義狀告費(fèi)城市長(zhǎng) ,使之進(jìn)入法律程序。同時(shí) ,華埠社區(qū)還成立了多個(gè)專業(yè)委員會(huì) ,包括法律委員會(huì) ,建設(shè)委員會(huì) ,資金籌集委員會(huì) ,通訊與公共關(guān)系委員會(huì)等 ,尋求市議會(huì)議員和有關(guān)負(fù)責(zé)人 ,其他社區(qū)及其代表的支持 ,并搜集類似的公眾參與案例進(jìn)行分析 ,多面出擊 ,給市政府造成較大壓力 ,最終迫使市政府放棄了在華埠修建棒球場(chǎng)的方案 ,重新為棒球場(chǎng)選址。 這是公眾參與城市規(guī)劃建設(shè)的典 型案例 ,公眾參與貫穿了整個(gè)決策階段 ,不僅僅包括較為普遍的決策前聽證會(huì)和公眾發(fā)表意見階段 ,更表明即使在政府已經(jīng)做出了相關(guān)決策 ,只要決策依據(jù)存在問題 ,利益相關(guān)者仍然可以積極參與。公眾參與的方式的多樣化也是美國(guó)參與式城市管理的特征之一 ,常見的有問題研究會(huì) ,鄰里規(guī)劃會(huì)議和機(jī)動(dòng)小組等。在市民起主要角色作用的規(guī)劃階段 ,主要是公眾會(huì)議 ,多以公眾評(píng)議和公眾聽證會(huì)展開 ,這已經(jīng)成為社會(huì)民主制度在城市管理規(guī)劃方面的重要體現(xiàn)。 ——兩階段公眾參與 德國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與可分為兩個(gè)階段 ,即初始的公眾參與 和正式的公眾參與。前者是指在規(guī)劃編制前 ,邀請(qǐng)市民就規(guī)劃的編制和調(diào)整發(fā)表建設(shè)性意見 ,后者是指規(guī)劃編制完成后 ,通過規(guī)劃展示向市民征集批評(píng)意見并由公眾審批的公眾解釋階段。下面是斯圖加特廣場(chǎng)修建的案例分析。 斯圖加特廣場(chǎng)位于柏林的夏洛騰堡 威默爾斯多夫區(qū) ,其規(guī)劃是建造公園綠地 ,需更新柏林的輕軌 3 號(hào)線并將輕軌夏洛騰堡車站東移。城市發(fā)展會(huì)議部遵循《建設(shè)法典》制定斯圖加特廣場(chǎng)公園及相關(guān)工程的規(guī)劃 ,通過柏林公開出版的政府宣傳冊(cè)向公眾傳達(dá)規(guī)劃信息 ,并在柏林政府公報(bào)、出版物和互聯(lián)網(wǎng)上公開公眾參與的聲明 ,同時(shí)在規(guī)劃聽證會(huì)和 信息發(fā)布會(huì)上向公眾進(jìn)行關(guān)于斯圖加特廣場(chǎng)工程的具體陳述。公眾在了解相關(guān)信息后向規(guī)劃當(dāng)局提出意見以及規(guī)劃方案的評(píng)價(jià)和修改建議。城市發(fā)展會(huì)議部和規(guī)劃局根據(jù)專家和市民的意見制定出更為完善的規(guī)劃方案 ,并再次在公報(bào)、出版物和互聯(lián)網(wǎng)上做出關(guān)于修改后的方案 ,規(guī)劃依據(jù)以及對(duì)市民意見的采納情況的總體陳述 ,此時(shí)公眾參與進(jìn)入公眾解釋階段。這種陳述時(shí)間持續(xù)一個(gè)月 ,在公眾解釋的這段期間內(nèi) ,每個(gè)人都可以把自己的建議或修改愿望提出來 ,然后由管理委員會(huì)再次評(píng)估市民的建議 ,并提交給區(qū)議會(huì)以及柏林的州議會(huì)作決定。整個(gè)斯圖加特廣場(chǎng)工程的規(guī)劃制定都 是依據(jù)《建設(shè)法典》嚴(yán)格進(jìn)行的 ,充分保障了公眾參與城市規(guī)劃建設(shè)的權(quán)利。 ——民意調(diào)查式參與 南昌市規(guī)劃局制定關(guān)于城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃 ,并在八一廣場(chǎng)就規(guī)劃方向、依據(jù)等內(nèi)容向市民展示 ,并向市民發(fā)放了民意調(diào)查表 ,然而效果并不明顯。市民參與的熱情不高 ,民意調(diào)查表的回收率較低 ,除了專業(yè)人員和知識(shí)分子外 ,普通市民對(duì)規(guī)劃建設(shè)的概念也很模糊 ,對(duì)市規(guī)劃局所作的規(guī)劃建設(shè)意見和自身意愿的表達(dá)較少 ,且反映的問題有些也與整個(gè)規(guī)劃方案并無關(guān)聯(lián)。針對(duì)回收的調(diào)查表中公眾提出的意見和建議 ,市政府給與了必要的重視 ,并解決了 一些可以迅速解決的問題 ,但對(duì)民意調(diào)查表的最后處理情況并未向公眾展示或作出說明。在后續(xù)的規(guī)劃調(diào)整和修改過程中 ,除了在 4月 1日規(guī)劃日 ,公眾有比較正式的再參與機(jī)會(huì)外 ,平時(shí)缺乏專門的機(jī)制和途徑參與到城市的規(guī)劃和管理當(dāng)中去。從整個(gè)的規(guī)劃過程看 ,公眾參與缺乏連續(xù)性和互動(dòng)性 ,前期的民意調(diào)查更像是 “收集資料 ”,并未反映大部分市民關(guān)于城市如何建設(shè)的真實(shí)意愿 ,而在民意調(diào)查之后 ,也并未有專門的機(jī)構(gòu)和委員會(huì)針對(duì)市民的意見作出評(píng)估和說明 ,公眾沒有參與到城市規(guī)劃和管理的整個(gè)過程 ,公眾參與還屬于是低層次的參與。 二、公眾參 與式管理實(shí)踐的國(guó)際比較 南昌的城市規(guī)劃公眾參與案例與美國(guó)和德國(guó)的相關(guān)案例形成了強(qiáng)烈的對(duì)比 ,從中可以看到我國(guó)的不足之處并汲取美德兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。 。健全的公眾參與機(jī)制為市民參與城市建設(shè)管理提供了可行的道路 ,美國(guó)和德國(guó)正是因?yàn)橛辛溯^為完善的參與程序和途徑才使得公眾參與有了比較明顯的效果 ,相比之下 ,我國(guó)的城市規(guī)劃管理中 ,公眾參與的方式較為單一 ,缺乏健全的機(jī)制保障 ,因此 ,也使得公眾參與處于落后的階段。從上文的案例中 ,美國(guó)和德國(guó)盡管參與的機(jī)制不完全一致 ,但都具有類似的脈絡(luò) :市政府 或規(guī)劃局提出規(guī)劃議案 —以公眾聽證會(huì)或通過傳媒等形式向市民公告 ,提供相關(guān)信息 —公眾就規(guī)劃議案提出意見和建議 ,反饋給市政府 —有關(guān)部門積極反應(yīng) ,針對(duì)意見和建議展開分析 —修改后的議案公示 —公眾再度評(píng)議 —議案決策 ,在具體的城市規(guī)劃方案決策以后 ,公眾同樣有評(píng)議的權(quán)力 ,只要有法律依據(jù) ,同樣可以再施加影響。即使公眾同意規(guī)劃方案 ,也并不意味著公眾參與的停止 ,在規(guī)劃建設(shè) 的實(shí)施階段 ,公眾同樣可以參與到監(jiān)督的過程中去 ,這種公眾參與機(jī)制是連續(xù)性的 ,貫穿到整個(gè)城市管理規(guī)劃的過程。而我國(guó)的公眾參與主要集中在初始階段 ,即將規(guī)劃方案向 公眾展示 ,并了解和考慮公眾的意見 ,大部分的城市管理中公眾參與的程度僅限于此。在規(guī)劃部門做出審批、許可等行政行為中 ,忽視了公眾參與的前置程序 ,并且沒有將這一公眾參與程序以制度化加以確立。這種參與機(jī)制的缺陷 ,使得我國(guó)城市的公眾參與少了穩(wěn)健的基石 ,公眾參與式城市管理模式也難以真正得到發(fā)展。 。縱使有完善的公眾參與機(jī)制 ,參與式的城市管理也離不開市民的積極響應(yīng) ,如果公眾缺乏參與的熱情 ,那么整個(gè)的城市管理建設(shè)工作也難以得到公眾真實(shí)的意見和建議 ,仍舊會(huì)陷入政府部門一把抓 ,公眾被動(dòng) 接受的局面 ,而這種現(xiàn)象恰恰是我國(guó)的城市管理過程中經(jīng)常出現(xiàn)的。相比之下 ,美國(guó)和德國(guó)由于公眾參與的歷史相對(duì)較久 ,市民的參與積極性普遍較高。在美國(guó)費(fèi)城華埠的公眾參與案例中 ,在規(guī)劃案出臺(tái)公示階段 ,華埠社區(qū)的居民就在公眾聽證會(huì)上提出反對(duì)意見 ,并作出了更多的努力例如邀請(qǐng)政府部門官員參觀華埠 ,游行示威 ,爭(zhēng)取其他社區(qū)支持等。在德國(guó)斯圖加特廣場(chǎng)修建案例中 ,德國(guó)公眾也積極參與 ,反映自己關(guān)于規(guī)劃案的真實(shí)意愿和寶貴建議。我國(guó)南昌城市規(guī)劃展示案例中 ,一百多萬人口卻只有幾百人參加 ,民意調(diào)查表的回收率也并不高 ,從民意調(diào)查表內(nèi)容的反映來看 ,部分市民對(duì)一些問題持冷漠態(tài)度 ,種種現(xiàn)象都反映出我國(guó)公眾參與意識(shí)淡薄 ,與美德等國(guó)公眾反映相去甚遠(yuǎn) ,缺乏城市的 “主人翁 ”精神。 ?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì) ,公眾只有在明確的法律保障基礎(chǔ)上才能確切獲得城市規(guī)劃建設(shè)管理中的主體地位 ,并廣泛參與到管理過程中去。美國(guó)、德國(guó)等在公眾參與管理方面有表率作用的西方發(fā)達(dá)國(guó)家 ,在法律制度建設(shè)方面往往也較為健全。如德國(guó)的《建設(shè)法典》 ,其對(duì)于公眾參與城市規(guī)劃和建設(shè)就有著具體明確的法律規(guī)定 ,而這種公眾參與的程序和方法在聯(lián)邦州和地方的法律法規(guī)中 ,又根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況加以 完善和具體化。在美國(guó) ,為了保證公眾參與的力度 ,聯(lián)邦政府將公眾參與的程度作為投資的重要依據(jù) ,并制定了相關(guān)法規(guī) ,如 70年代的環(huán)境法規(guī)和 90年代的聯(lián)邦新交通法 ,對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的程序內(nèi)容都不斷進(jìn)行了深化。反思我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中 ,《中華人民共和國(guó)規(guī)劃法》規(guī)定的僅僅是 “城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后 ,城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布 ”,沒有公布后公眾參與的相關(guān)規(guī)定 ,也就是說僅僅從法律角度確立了公眾的知情權(quán) ,至于參與權(quán)并未受到法律的保護(hù)。這種法律制度和規(guī)定的缺失往往容易使得人民的愿望得不到表達(dá) ,利益無法得到充分的保障 ,從而挫傷公眾參與的積極性和主動(dòng)性。 。多樣化的公眾參與形式和途徑是倡導(dǎo)公眾參與所需重視的另一方面 ,只有具有豐富的參與形式 ,公眾參與才會(huì)在更廣泛的程度上得以發(fā)展。美國(guó)在公眾參與形式方面具有鮮明的多樣性 ,其在城市規(guī)劃制定階段的公眾參與形式有公眾聽證會(huì)、公共資訊委員會(huì)、民意調(diào)查、街區(qū)規(guī)劃委員會(huì)和流動(dòng)機(jī)構(gòu)等 ,在設(shè)計(jì)和選擇規(guī)劃方案時(shí)則采用公共投票、參與設(shè)計(jì)和公眾討論會(huì)等方式 ,在規(guī)劃實(shí)施階段通過各種教育形式使得公眾獲得規(guī)劃培訓(xùn)以便更好參與 ,在規(guī)劃反饋階段則設(shè)立咨詢中心和電話熱線等獲得公眾的反饋信息。從規(guī)劃制定到 最后的監(jiān)督反饋階段 ,都有不同形式的公眾參與方式 ,為市民參與城市規(guī)劃建設(shè)管理提供了必不可少的途徑。而在德國(guó) ,組織公眾會(huì)議是最普遍采用的一種形式 ,同時(shí)還有顧問委員會(huì)和市民陪審員制 ,還借助媒體和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化形式促進(jìn)公眾參與。相比之下 ,我國(guó)公眾參與的形式就要少的多 ,通常是在政府作出城市規(guī)劃公告時(shí) ,通過民意調(diào)查表反饋?zhàn)约旱男畔?,目前也使用了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查的形式 ,但影響較為局限 ,缺乏貫穿整個(gè)規(guī)劃管理過程的多樣化形式。因此創(chuàng)新具有中國(guó)特色的公眾參與城市管理形式和途徑也是值得關(guān)注的問題之一。 三、完善我國(guó)公眾參與制 度 ,促進(jìn)城市和諧發(fā)展 根據(jù)上文所分析的我國(guó)公眾參與的缺陷 ,從以下幾個(gè)方面提出促進(jìn)性建議 ,以提高我國(guó)的公眾參與程度 ,促進(jìn)公眾參與的發(fā)展。 ,明確參與程序。根據(jù)美國(guó)和德國(guó)在公眾參與制度建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn) ,如何建立順暢完整的公眾參與機(jī)制關(guān)鍵在于建立健全的參與機(jī)制 ,明確參與程序。結(jié)合我國(guó)城市管理模式處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的特點(diǎn) ,探索既符合人民利益 ,又切合實(shí)際的參與機(jī)制 ,就必須注意所倡導(dǎo)的制度建設(shè)的可行性 ,加強(qiáng)制度建設(shè)。 ,加強(qiáng)參與宣傳。從公民素質(zhì)抓起 ,提高人們的文化修養(yǎng)和 主體意識(shí) 。加強(qiáng)宣傳 ,使得公眾對(duì)公眾參與城市管理有更明確的概念 ,以及對(duì)其權(quán)利和義務(wù)有更清楚的認(rèn)識(shí) ,從而提高公眾參與的積極性 ,徹底改變市民參與意識(shí)淡薄的現(xiàn)狀 ,促進(jìn)公眾參與的發(fā)展。 ,促進(jìn)公眾參與的法制建設(shè)。我國(guó)尚缺真正的城市管理法 ,在現(xiàn)有的法律條例中對(duì)公眾參與問題也并不是很重視。制定或完善相關(guān)法律顯得尤為重要。 ,創(chuàng)新參與途徑 :除了人民代表大會(huì)外 ,聽證會(huì)是現(xiàn)在廣泛采用的形式之一 ,在此基礎(chǔ)上 ,可以加大聽證會(huì)的使用范圍 ,同時(shí)開展各種公眾評(píng)議會(huì)議 ,為公眾參與提供更多的平臺(tái) 。利用傳媒 ,網(wǎng)絡(luò)等手段和社區(qū)自治的平臺(tái)收集公眾意見 ,同時(shí)做出意見的受理情況解釋。針對(duì)不同的城市管理中所出現(xiàn)的問題 ,創(chuàng)新不同的參與方式 ,使公眾有機(jī)會(huì)和平臺(tái)參與到城市的建設(shè)管理中去。 大討論活動(dòng)設(shè)置的七個(gè)方面話題是： 馬路經(jīng)營(yíng)是有條件地放開，規(guī)范管理，還是一律封殺，絕對(duì)禁止我市哪些路段或區(qū)域可作為臨時(shí)的便民市場(chǎng)，請(qǐng)廣大市民發(fā)表意見。 怎樣解決垃圾亂倒問題？每年我市都要集中組織開展多次垃圾集中整治活動(dòng)，但整治后仍然出現(xiàn)反彈回潮現(xiàn)象。一些居民區(qū)、城中村和城鄉(xiāng)之交前清后倒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，市民 反應(yīng)強(qiáng)烈，已成為創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市、構(gòu)建和諧社會(huì)的突出問題。怎樣解決垃圾亂倒問題？請(qǐng)廣大市民幫助分析原因并提出建議。 城市 “ 牛皮癬 ” 如何清除？在我市的一些建筑墻體、地面、電線桿及居民區(qū)樓道等處，隨處都能看到噴涂張貼小廣告 (俗稱城市 “ 牛皮癬 ”) ，盡管城管等有關(guān)部門投入了大量精力予以治理，但仍然是前清后貼，久治不愈，成為城市的一大公害。噴涂張貼這些小廣告的多是一些十幾歲的無業(yè)少年，即便被抓，處罰時(shí)他們沒錢，刑拘時(shí)年齡又達(dá)不到。怎樣才能有效地根治 “ 牛皮癬 ” ？請(qǐng)廣大市民提供良策妙計(jì)。 目前，港城的 戶外廣告呈現(xiàn)過多過濫現(xiàn)象，這不僅給市民造成視覺污染，更影響了整個(gè)城市的形象。如何合理有效地設(shè)置戶外廣告，請(qǐng)廣