【正文】 精心實施、多途并舉、相互 配套、規(guī)范管理的原則，不斷加快城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建設(shè)步伐 ,城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活得到了有效的保障，促進了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。特別是去年以來，各級民政部門按照摸清底數(shù)，擴大范圍，提高標(biāo)準，加強管理，逐步實現(xiàn)應(yīng)保盡保的工作思路，狠抓落實，扎實推進，城鄉(xiāng)低保工作取得了明顯成效，但在實際操作過程中也遇到一些問題，亟待我們在今后工作中加以改進和完善?，F(xiàn)就當(dāng)前我市城鄉(xiāng)低保工作現(xiàn)狀、存在問題、原因分析及下步對策建議，作簡要闡述。 一、城鄉(xiāng)低?，F(xiàn)狀 我市于 1996 年和 1997 年分別建立了城市和農(nóng)村最低生 活保障制度。城鄉(xiāng)最低生活保障制度建立之初，我市城市和農(nóng)村保障標(biāo)準分別為每人每月 120 元和每人每年 600 元。之后，城市低保先后四次提標(biāo)，分別是 1999年 7月調(diào)整為每人每月 220元， 2021年 1月調(diào)整為 280元，2021 年 1 月調(diào)整為 300 元（其中環(huán)翠區(qū)、高區(qū)、經(jīng)區(qū)和榮成市城市低保標(biāo)準為每人每月 300 元，文登、乳山兩市為 280 元）， 2021 年 1 月調(diào)整為 330 元（其中乳山市為 300 元）。農(nóng)村低保三次提標(biāo)， 2021 年 8 月調(diào)整為每人每年 800 元， 2021 年 1 月調(diào)整為 1000 元， 2021 年 1 月調(diào)整為 1200 元。截止 2021 年底，全市累計保障城鄉(xiāng)低保家庭 19312 戶、34078 人，其中城市低保 869 戶、 1808 人，農(nóng)村低保 18443 戶， 32270人。累計發(fā)放資金 萬元，其中城市低保發(fā)放保障金 萬元月人均補差約 元；農(nóng)村低保發(fā)放保障金 萬元，月人均補差約 。 二、存在問題及原因分析 （一）城市低保保障比例低。目前，我市城市低保對象 869 戶，計 1808 人。按 2021 年非農(nóng)業(yè)人口 119 萬計算，城市低保保障比例僅為 %，遠遠低于同期省內(nèi)其他城市的水平，列全省末位。原因 有以下幾個方面：一是城市最低生活保障的保障比例與一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關(guān)。一般而言，一個地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，社會事業(yè)發(fā)展越均衡，則需要最低生活保障的群體就越小，保障比例就越低。從省民政廳公布的 2021 年底全省 17 地市城市低保保障比例看，、煙臺、青島、濰坊、東營等經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，分別排在倒數(shù)第一至第五。二是我市目前勞動力短缺，就業(yè)充分。我市現(xiàn)行的最低工資標(biāo)準是每月 760 元，在一個人充分就業(yè)的前提下，一個家庭只要再有很少一部分收入，就能超過低保線。因而目前我市保障的低保對象大多是失去勞動能力的殘疾人、病 人和老年人等，有勞動能力的人員很少被納入低保范圍，這也是我市低保比例低的另一個原因。三是我市結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題不突出。從全省低保比例排在前面幾個城市的情況看，都面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。以棗莊為例，該市以煤炭產(chǎn)業(yè)為主，隨著資源的減少，很多煤炭企業(yè)面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)，因而造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出，失業(yè)人員一時難以找到合適的就業(yè)崗位，只能依靠最低生活保障解決其生活困難。因而該市的低保比例達到了 %，為全省最高。與棗莊相比，我市這方面的壓力就很小。四是我市確有一些因素影響低保保障比例的提高。這主要表現(xiàn)在以下 幾個方面： 低保資金分擔(dān)比例不合理。目前，市級財政只負擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的 40%，其他市區(qū)由所在市區(qū)自行解決，考慮到財政負擔(dān)問題，各市區(qū)在標(biāo)準的掌握上一般從嚴。 跨市區(qū)低保對象申請難。由于低保資金基本由各市區(qū)自行負擔(dān)，所以對部分戶口與常住戶口不統(tǒng)一的對象申請低保，各市區(qū)往往互相推諉，不愿意承擔(dān)相應(yīng)的負擔(dān)。 部分應(yīng)納入城市低保范圍的居民至今未被納入。主要包括城市建成區(qū)內(nèi)的原居民，土地被征用的庫區(qū)村居民等。 （二）城鄉(xiāng)低保標(biāo)準差距大。目前，我市城市居民最低生活保 障標(biāo)準為每人每月 330 元，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準為每人每年不低于 1200元，兩者之比為 ： 1，遠低于城鄉(xiāng)收入之比 2： 1。 （三）城鄉(xiāng)低保制度具有先天不足性。城鄉(xiāng)低保政策的基本原則是“有救無類”和“差額補助”，即執(zhí)行收入一元化標(biāo)準，不論身份如何，只要家庭月人均收入低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準，就可以申請享受低保待遇，反之則不行，以此來保障低保對象生活水平的一致性。這一政策表面上是絕對公平的，但實踐中卻帶來一系列難題：一是部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。在實際工作中，我們經(jīng)常遇到類似這樣家庭，雖然 人均收入高于低保標(biāo)準，卻因偶遇大病、大災(zāi)、人身意外傷害和支付子女高額學(xué)費等，造成收不抵支，實際生活水平遠低于低保水平。由于城鄉(xiāng)低保在申請、審核、審批過程中執(zhí)行收入一元化標(biāo)準，只考慮家庭收入，不考慮家庭實際支出，致使這部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。二是家庭收入難以準確核算。準確核算家庭收入，是搞好城鄉(xiāng)低保工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也一直是困擾基層低保工作人員的老大難問題。在具體工作中，城市居民家庭的顯性收入和固定收入容易計算，但隱性收入和彈性收入?yún)s難以計算。農(nóng)村居民家庭由于收入中糧食等實物收入占相當(dāng)比重，在價 值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性，收入難以貨幣化。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。再加上核算家庭收入需要耗費很多時間和精力，工作成本較高。所以很多情況下，只能在工作人員和申請人都可接受的區(qū)間內(nèi)估算一個“模糊收入”或者簡單地以社區(qū)居民公認的貧困戶、困難戶作為衡量申請低保對象的標(biāo)準，致使部分符合低保條件的家庭未被納入低保范圍。三是“差額補助”無法做到精準化。按照“差額補助”政策，理論上能夠保證每個低保家庭收入的均等化，但操作起來難度很大。比如，在城市 低保標(biāo)準每月 330 元，人均家庭收入 329 元的情況下，每人每月應(yīng)享受 1 元的低保補助，但實際工作中無法做到這一點。對人均收入略低于低保標(biāo)準的家庭來說，可能出現(xiàn)兩種結(jié)果：要么沾光，被納入低保，實際補助水平高于低保標(biāo)準與家庭人均收入之間的差額；要么吃虧，被排除在低保之外。 （四）落實鎮(zhèn)級配套資金困難較大。按照我市現(xiàn)行的保障資金負擔(dān)方法和比例（市級財政只負擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保保障資金的 40%，農(nóng)村低保負擔(dān)全市低保保障資金的 20%，其余由各市區(qū)負擔(dān)），市、縣兩級低保資金落實困難不大，但到鎮(zhèn)級卻有較大困難。主要因為費 稅改革后，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”都被取消，鎮(zhèn)級財政收入大幅下降， 30%的低保配套資金成為鎮(zhèn)級財政巨大的負擔(dān)。這種狀況一方面造成低保資金難以足額發(fā)放，影響保障對象的生活；另一方面也使鎮(zhèn)、村兩級人為地提高農(nóng)村低?！伴T檻”，使應(yīng)該享受低保的家庭難以進入低保范圍。 （五）配套政策滯后。我市于 2021 開展了醫(yī)療、教育、住房“三項救助”工作，但救助對象局限于城鄉(xiāng)低保對象，政策不夠規(guī)范完善，有些甚至不夠合理。 2021 年以后，我們在實施大病救助、慈善助學(xué)活動時，將人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準的 120%的家庭納入救助范圍，有效地緩解了部分城鄉(xiāng)低收入家庭的生活困難。但社會救助應(yīng)以政府為主導(dǎo)，慈善為補充，大病救助、慈善助學(xué)是純粹的慈善救助，活動的開展受制于善款的募集，不能形成長效機制。與低保制度相配套的分類施保和邊緣家庭臨時救助等政策尚待出臺。 （六）無專門機構(gòu)和經(jīng)費保障。根據(jù)民政部《全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評估標(biāo)準》的要求，各級必須有專門的低保工作機構(gòu)和辦公場所，市區(qū)低保工作經(jīng)費不低于每名低保對象 20 元，鎮(zhèn)（街）不低于 10 元，社區(qū)（村）不低于 15 元。以上共計每名低保對象年工作經(jīng)費為 45 元。目前，市 級剛成立了城鄉(xiāng)居民最低生活保障管理中心，但未正式開展工作。各市區(qū)無專門的低保工作機構(gòu)，更無專門的工作經(jīng)費，特別是基層工作力量薄弱，目前我市鎮(zhèn)（街道）級民政僅設(shè)民政助理員崗位，配備 12 人，而且是兼職。需負責(zé)城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會救助等民政工作。由于政策性強、對象多、覆蓋范圍廣的社會救助全面實施以后，鎮(zhèn)（街）、村（居）兩級的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，嚴重制約了城鄉(xiāng)低保工作的進一步規(guī)范管理和長遠發(fā)展。 三、對策與建議 （一）擴大城市低保范 圍。近期政府將出臺文件把失地農(nóng)民納入城市低保范圍，這樣一方面可以體現(xiàn)社會公平，另一方面也提高了城市低保的比例。同時我們也取消“人戶分離”的限制，申請人可以向戶籍所在地的居（村）民委員后提出申請。 （二）科學(xué)地確定保障標(biāo)準。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準應(yīng)依據(jù)城鄉(xiāng)居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平及物價指數(shù)的變化不斷調(diào)整，由當(dāng)?shù)卣枰怨?。保障?biāo)準既不宜過低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財力又難以 承受，也易助長人的隋性和不勞而獲的思想。同時，在低保提標(biāo)時，我們應(yīng)適當(dāng)加大農(nóng)村低保提標(biāo)幅度，逐步縮小城鄉(xiāng)居民最低生活保障的差距，使農(nóng)村低保在城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準中比例更加合理。 （三）科學(xué)測算收入、準確界定低保對象。城市居民家庭收入應(yīng)從工資性收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等方面進行核算，對隱性收入和彈性收入通過調(diào)查評估確認，對不能確定的行業(yè)收入，可以調(diào)查制定全市主要行業(yè)最低工資評估標(biāo)準參照執(zhí)行。農(nóng)村居民家庭收入的類別應(yīng)為種植、養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)等純收入和接受或應(yīng)該接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費等 。由于農(nóng)村家庭經(jīng)營收入類別繁雜，價格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計算上，應(yīng)本著宜粗不宜細的原則，制定一個科學(xué)的量化標(biāo)準（比如農(nóng)作物的地域畝產(chǎn)量、扶養(yǎng)費支出比例等），根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況分類進行匡算，但必須計算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計算，應(yīng)以總收入減去種養(yǎng)加過程的投入費用，才能計算出實際收入。另外，可以建立城鄉(xiāng)居民收入核算評估組織機構(gòu)，或者采取政府購買服務(wù)的方式完成低收入居民家庭收入核算任務(wù)。 （四）合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。建議較大幅度地提高市、縣兩級的負擔(dān)比例，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔(dān)比例 。具體是城市低保由市財政負擔(dān)環(huán)翠區(qū)城市低保資金的 60%，負擔(dān)其他市區(qū)的 20%；農(nóng)村低保市財政負擔(dān)全市低保資金的 30%，將鎮(zhèn)級負擔(dān)比例壓縮到 10%以內(nèi)，并由各市區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，進一步調(diào)動各市區(qū)做好城鄉(xiāng)低保工作的積極性。 （五）完善低保配套政策。近期政府將出臺《關(guān)于進一步加強城鄉(xiāng)生活困難居民救助的意見》，對城市低保分類施保的對象、標(biāo)準、資金來源、工作程序等作出明確規(guī)定，在全市范圍內(nèi)建立并實行分類施保制度。對城鄉(xiāng)低保邊緣家庭的救助，在原有的“三項救助”基礎(chǔ)上擴大救助對象范圍，增加救助項目，從生活、醫(yī)療、教 育、農(nóng)村危房改造等多個方面對城鄉(xiāng)生活困難居民實施救助。 （六）設(shè)立低保工作機構(gòu)并配備相應(yīng)的工作人員。隨著城鄉(xiāng)低保擴面工作的深入開展，目前各地城鄉(xiāng)低保人數(shù)都有大幅度增加，具體工作極其繁重，因此市、縣、鄉(xiāng)、村各級有必要配備相應(yīng)機構(gòu)和工作人員。由于大量的具體工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級中進行，因此要特別注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立低保工作站并配備相應(yīng)專職工作人員，具體負責(zé)低保工作。村（居）委會可從村（居）干部中派出專門工作人員負責(zé)相應(yīng)的低保工作。對于編制落實困難或暫時無法落實的，可由民政部門內(nèi)部調(diào)劑解決，以保證這項工作的順利開展。