【導(dǎo)讀】天馬行空官方博客：；QQ:1318241189；QQ群：?！兑龑?dǎo)北京房地產(chǎn)發(fā)展的規(guī)劃策略。二ΟΟ四年11月25日。張明華北京城市開發(fā)集團(tuán)有限責(zé)任公司前總經(jīng)濟(jì)師。陶志紅北京市國土資源部和房屋管理局高級經(jīng)濟(jì)師。毛娟北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系碩士生。2上一輪北京城市總體規(guī)劃實(shí)施以來房地產(chǎn)發(fā)展的回顧14. 3城市規(guī)劃對北京房地產(chǎn)發(fā)展的調(diào)控作用研究28. 常住人口規(guī)模得到有效控制，城區(qū)住宅與人口向郊區(qū)外移...28. 城市土地供應(yīng)出現(xiàn)失控苗頭、致使城市建成區(qū)無序蔓延.....36. 望京新區(qū)用地功能調(diào)整及其中心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃.........56. 城市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵、外延及其直接相關(guān)利益主體91. 目前北京市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)方式效率評價.......93. 5市場經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃管理與調(diào)控機(jī)制的研究96. 香港、新加坡、英美房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃管理的共同特點(diǎn)......108. 城市規(guī)劃調(diào)控房地產(chǎn)開發(fā)的空間層次與內(nèi)容.......

　　

【正文】 0 個邊緣集團(tuán)是今后北京住宅郊區(qū)化發(fā)展重點(diǎn)這點(diǎn)看，五環(huán)沿線必將形成新的居住熱點(diǎn)地區(qū)， 因此 10 大邊緣集團(tuán)的發(fā)展與五環(huán)路建設(shè)密不可分。 沿城市軌道交通布點(diǎn) —— 房地產(chǎn)開發(fā)的新動向 城市軌道交通是帶動城市住宅郊區(qū)化發(fā)展的最主要手段，它通過帶動房地產(chǎn)開發(fā)從市區(qū)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，深化城市的郊區(qū)化程度，并將由此引起整個城市格局的重大變化。 從城市發(fā)展的規(guī)律來看，軌道交通尤其是輕軌，是北京未來發(fā)展的一個重要方向。新興衛(wèi)星城、城市周邊的邊緣集團(tuán)開 發(fā)需要大容量交通干線進(jìn)行連接。只有包括輕軌在內(nèi)的快速交通線開通以后，中心地區(qū)過密的人口向郊區(qū)的疏解才有可能，衛(wèi)星城也將得到發(fā)展，住宅郊區(qū)化才能夠得到實(shí)質(zhì)意義的突破和發(fā)展。 軌道交通作為大容量的交通方式，解決了特定區(qū)域的可達(dá)性，便捷的交通必然將改變沿線尤其是站點(diǎn)附近土地利用性質(zhì)和土地利用效應(yīng)，促使房地產(chǎn)開發(fā)升值。隨著北京軌道交通的大力發(fā)展，軌道交通對房地產(chǎn)開發(fā)的導(dǎo)向性逐漸明顯， 因此，軌道交通的建設(shè)應(yīng)該和土地開發(fā)一體化進(jìn)行，發(fā)揮其對房地產(chǎn)開發(fā)的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)和促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)空間布局與城市規(guī)劃布局的協(xié)調(diào)。 以地鐵 十三號線為例，地鐵十三號線的地域跨度較大，地處郊區(qū)，對沿線的房地產(chǎn)開發(fā)具有明顯的導(dǎo)向作用，使得沿線周邊已有的房地產(chǎn)項(xiàng)目也熱了起來，并且，其沿線的房地產(chǎn)項(xiàng)目的建筑總量逐年遞增，且幅度較大。 0501001502002503003504009498 1998 1999 2020 2020 2020總建筑面積（萬平方米） 圖 03 地鐵十三號線沿線各年度房地產(chǎn)項(xiàng)目建筑面積圖 圖 04 地鐵十三號線沿線房地產(chǎn)項(xiàng)目分布 城市規(guī)劃對北京房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)控失靈的現(xiàn)象不可忽視 城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)控失靈主要表現(xiàn)在：房 地產(chǎn)開發(fā)造成城市土地供應(yīng)的失控；房地產(chǎn)開發(fā)為了獲得高額的利益回報(bào)，極力提高土地開發(fā)利用強(qiáng)度，使古都風(fēng)貌受到破壞，尤其是舊城的保護(hù)受房地產(chǎn)開發(fā)沖擊比較大；房地產(chǎn)發(fā)展方向與城市總體規(guī)劃的東南發(fā)展方向相背離；十大邊緣集團(tuán)的實(shí)現(xiàn)離設(shè)想還有很大差距。 城市土地供應(yīng)出現(xiàn)失控苗頭、致使城市建成區(qū)無序蔓延 用地總量 —— 建成區(qū)范圍已大大超出 1993 年版總體規(guī)劃 1993 版城市規(guī)劃實(shí)施后，隨著北京經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)開發(fā)造成城市建設(shè)用地迅速擴(kuò)張。據(jù)規(guī)劃和土地部門統(tǒng)計(jì)， 1990 年至 2020 年的 12 年間，全市經(jīng)過規(guī)劃審批的各類 建設(shè)用地 ，土地部門審批新增城市建設(shè)征用土地達(dá) 332平方公里。 1993 年規(guī)劃預(yù)期到 2020 年城市建設(shè)用地 900 平方公里， 2020 年建成區(qū)用地已達(dá) 941 平方公里，建成區(qū)的實(shí)際范圍已大大超出 1993 年版總體規(guī)劃的用地范圍，建設(shè)用地提前 8 年突破規(guī)劃指標(biāo) 13。未來預(yù)留發(fā)展用地不足的矛盾日益突出，具體表現(xiàn)在： 13 北京市規(guī)劃委員會，北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究， 2020， 9 圖 05 2020 年建設(shè)用地?cái)U(kuò)展與 1993 年版總體規(guī)劃對比 資料來源：北京市規(guī)劃委員會，北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究， 2020 年 12 月 （ 1）原“分散集團(tuán) 式”規(guī)劃格局已被打亂 城區(qū)西北的西苑與清河 2 個分散集團(tuán)之間已經(jīng)連成一片，與市區(qū)相連，并沿八達(dá)嶺高速公路向北延續(xù)，直達(dá)沙河。東北部的酒仙橋、定福莊、通州區(qū)與中心城區(qū)之間也基本相連。酒仙橋向東北沿機(jī)場高速公路和京承路擴(kuò)展。首都國際機(jī)場附近也有較多規(guī)劃外建設(shè)用地。 城市東南沿京津塘高速公路發(fā)展到北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。西部和西南的豐臺、石景山組團(tuán)之間及其與中心城區(qū)之間也已很少空地，成為一體。 （ 2）建成區(qū)沿主要放射線軸向發(fā)展明顯 最主要的軸線有：西北的八達(dá)嶺高速公路，東部的京通快速路、京哈高速公路，南部的京開高速公路 ，京石高速公路。其次，東南的京津塘高速公路，東北的機(jī)場高速公路，也有一定的增長。 城市用地?cái)U(kuò)展呈現(xiàn)“攤大餅”態(tài)勢 從用地形態(tài)特征看， 1975 年至 2020 年衛(wèi)星遙感資料分析表明，北京城區(qū)已從直徑 15 公里左右的同心圓擴(kuò)展到直徑 30 公里，面積為 700 平方公里左右的同心圓形態(tài)。 2020 年建成區(qū)用地已達(dá) 941 平方公里，加上已批準(zhǔn)待建設(shè)用地，中心城區(qū)的城市連綿區(qū)用地已達(dá) 1150 平方公里。盡管中心城區(qū)東北、正東、西南、西北等方向出現(xiàn)了沿干線道路軸向拓展的趨勢，但總體上仍強(qiáng)烈地表現(xiàn)出典型的“攤大餅”的模式 14。 進(jìn)入 90 年代 以來，北京城市建設(shè)用地進(jìn)入快速膨脹時期，新增建設(shè)用地主要集中在中心城區(qū)及周圍的分散集團(tuán)。除城市西北角發(fā)展到四環(huán)路以外，其他方向都已超過五環(huán)，中心城區(qū)與分散集團(tuán)之間多數(shù)已基本連接，呈現(xiàn)“攤大餅”發(fā)展態(tài)勢，沿主要交通線軸向發(fā)展明顯。 圖 06 北京 1984— 2020 年城市用地?cái)U(kuò)展情況 14 中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究， 2020 （ 1） 1984—— 1991 年，新增用地在三環(huán) —— 五環(huán)之間，西、北、南部發(fā)展較快且相對集中 北部：沿八達(dá)嶺高速公路的清河、沙河，頤和園 —— 圓明園一帶，現(xiàn)北四環(huán)東段一帶，新增用地較集中；西部 ：北三環(huán)與北四環(huán)之間，石景山與市區(qū)之間，豐臺與市區(qū)之間以及沿京石公路向西南等區(qū)域發(fā)展較快；南部：南二環(huán)至南四環(huán)之間主要是南三環(huán)沿線，南苑，京津塘公路沿線發(fā)展突出。東部：酒仙橋組團(tuán)，朝陽公園一帶，東四環(huán) —— 東五環(huán)之間發(fā)展較多。郊區(qū)縣城鎮(zhèn)發(fā)展相對比較快。 （ 2） 1991—— 1998 年，除東南、西南在三環(huán)至五環(huán)之間發(fā)展，主要軸線向五環(huán)外擴(kuò)展外，其他方向在四環(huán) —— 五環(huán)之間填充 東北、東部、東南的新增用地主要在四環(huán)到五環(huán)之間相對零散發(fā)展，向東沿主要交通線向通州方向發(fā)展。沿機(jī)場高速公路進(jìn)入順義區(qū)之后，由于空港工業(yè)區(qū)等的帶動作用，在機(jī)場西部、西南部的溫榆河北岸發(fā)展了大量別墅等高級居住用地。西南豐臺周圍大量集中增長，石景山組團(tuán)向北部發(fā)展。西北的西苑及其向清河方向的圓明園以北地區(qū)迅速增長，清河與沙河之間快速填充。郊區(qū)各縣城建設(shè)用地向外圍擴(kuò)展。 （ 3） 1998—— 2020 年，在四環(huán) —— 五環(huán)之間以及五環(huán)以外發(fā)展 北部：除亞運(yùn)村以北地區(qū)四環(huán) —— 五環(huán)之間集中發(fā)展外，主要在五環(huán)外新增建設(shè)用地，在原建成區(qū)用地之間填充。東部至通州的軸線向兩側(cè)擴(kuò)展明顯。東北方向沿機(jī)場高速公路發(fā)展，五環(huán)外的金盞鄉(xiāng)等處發(fā)展較快。南部亦莊開發(fā)區(qū)向南拓展，四環(huán) —— 五 環(huán)之間填充發(fā)展，亦莊與南苑之間地區(qū)增加較多。 綠化隔離帶 —— 以綠地為主的綠化隔離地區(qū)土地被蠶食 綠化隔離帶地區(qū)的總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃 （ 1）北京市城市總體規(guī)劃對綠化隔離地區(qū)的規(guī)劃 綠化隔離地區(qū)是北京市城市總體規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)“分散集團(tuán)式”布局，在市中心地區(qū)與邊緣集團(tuán)之間以及邊緣集團(tuán)與邊緣集團(tuán)之間保留的綠化地帶。綠化隔離地區(qū)雖然在 50 年代末就已提及，但針對這一地區(qū)的相關(guān)規(guī)劃并未出現(xiàn)，以至在城市規(guī)模日益擴(kuò)大，近郊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的過程中，造成了該地區(qū)的規(guī)劃失控和規(guī)模萎縮。在 1958 年編制的北京市城市總體規(guī) 劃中，隔離地區(qū)總面積為 350 平方公里，由于沒有及時實(shí)施，北京“攤大餅”的空間拓展模式導(dǎo)致保留的綠地和開放空間不斷 被蠶食，在 1993 年的總體規(guī)劃修編中，減至 240 平方公里，其中規(guī)劃綠地面積為125 平方公里，占整個隔離地區(qū)總面積的 %15。 按照 1993 年版《北京城市總體規(guī)劃（ 19912020）》，北京繼續(xù)實(shí)行“分散集團(tuán)式”城市總體布局，規(guī)劃將該地區(qū)的性質(zhì)定位在： ① 實(shí)現(xiàn)“分散組團(tuán)式”城市總體布局的重要因素； ② 城市綠地系統(tǒng)的重要組成部分； ③ 徹底改變城鄉(xiāng)結(jié)合部的“臟、亂、差”，促進(jìn)該地區(qū)城市化進(jìn)程的重要途徑。總體規(guī)劃要求：進(jìn)一步完善市區(qū)外緣建設(shè)環(huán)市區(qū)綠化系統(tǒng)；在市區(qū)中心地區(qū)的四角保留楔形綠地，形成通風(fēng)走廊。堅(jiān)持中心地區(qū)與各邊緣集團(tuán)已確定的綠化隔離地區(qū)，嚴(yán)格控制這些地區(qū)的建設(shè)，逐步增加綠化比重，發(fā)展成為大面積片林。要盡快建設(shè)好環(huán)繞市區(qū)中心地區(qū)寬 100 米以上的綠化環(huán)帶，形成約 240 平方公里的綠化隔離地區(qū)。 （ 2） 2020 年《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃》 為了指導(dǎo)市區(qū)綠化隔離地區(qū)有序地建設(shè)，根據(jù)市政府印發(fā)的《關(guān)于加快 本市綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見》，京政發(fā)（ 2020） 12 號的通知，編制了北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃。本次規(guī)劃的原則是為了落實(shí)北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)總體規(guī)劃中所確定的綠化用地和其他各項(xiàng)建設(shè)用地，力爭綠化用地占綠化隔離地區(qū)用地的 50%以上。綠化隔離地區(qū)內(nèi)的建設(shè)上應(yīng)該嚴(yán)格遵照相關(guān)規(guī)劃所確定的原則及指標(biāo)體系。 綠化隔離地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃土地使用平衡表見表 48。根據(jù)平衡表，本次控規(guī)進(jìn)一步確定：在 241 平方公里的綠化隔離地區(qū)，規(guī)劃的綠化用地的規(guī)模是 平方公里，占綠化隔離地區(qū)的 %；其中農(nóng)轉(zhuǎn)居住用地 平方公里，占總用地的 %；城市單位用地 20 平方公里，占總用地的 %。 綠化隔離地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)用地的控制要求是：建筑密度控制在 50%以下，建筑高度規(guī)定擬建建筑高度層數(shù)為 12 層，高度控制在 9 米以下；綠化建設(shè)用地容積率控制在 以下；綠地率控制在 30%以上。居住用地規(guī)劃建設(shè)控制指標(biāo)是：新村住宅建設(shè)的建筑高度控制在 46 層， 18 米以下；建筑密度 25%以內(nèi)，商品房建設(shè)應(yīng)以多層為主，但可根據(jù)開發(fā)用地的位置、經(jīng)濟(jì)平衡、城市設(shè)計(jì)等要求，有些地段可適當(dāng)增高或降低 12 個檔次 16。 表 03 綠化隔離地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃土地使用平衡表 15 徐波、郭竹梅、鐘繼濤，北京城市環(huán)境建設(shè)的新課題 —— 北京市綠化隔離地區(qū)綠地總體規(guī)劃研究，中國園林， 2020（ 4）， 67 16 北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃，海淀區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府，2020 年 用地分類 農(nóng)轉(zhuǎn)居住建筑用地 綠化隔 離地區(qū) 綠化用 地 耕地及其它 河湖、 水域 城市 公園 城市基礎(chǔ)設(shè)施用地 城市單 位用地 總計(jì) 海淀（公頃） 8 6 昌平（公頃） 石景山（公頃） 朝陽（公頃） 8 豐臺（公頃） 大興（公頃） 合計(jì)（公頃） 127733.4 8 3 合計(jì)（ %） 100 資料來源：北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃海淀區(qū)分冊，北京市城市規(guī)劃委員會、北京市海淀區(qū)人民政府， 2020 年 房地產(chǎn)開發(fā)對綠化隔離帶建設(shè)的負(fù)面影響 （ 1）綠化隔離帶建設(shè)初步啟動、存在局部被蠶食現(xiàn)象 1993 年編制的《北京城市總體規(guī)劃（ 19912020）》延續(xù)了以舊城為中心并向外發(fā)展的“分散集團(tuán)式”城市布局模式。但是，總體規(guī)劃對綠化隔離帶建設(shè)缺乏有效的指導(dǎo)作用，不能有效控制綠化隔離地區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)，使部分地區(qū)綠化隔離帶內(nèi)高強(qiáng)度的開發(fā)，綠化景觀 和生態(tài)環(huán)境效益受到破壞。為了加快綠化隔離帶的建設(shè)， 2020 年制定了《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，從而使綠化隔離地區(qū)內(nèi)的建設(shè)有了確定的原則及指標(biāo)體系。并啟動了綠化隔離帶工程，勉強(qiáng)維護(hù)了分散集團(tuán)式布局。 根據(jù)高書群（ 2020），綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)正式開始于 1986 年，到 2020 年5 月底，已實(shí)現(xiàn)綠地 80 平方公里左右，完成 240 平方公里的綠化任務(wù)的 60％以上，綠化隔離帶建設(shè)初步啟動 17。但是，綠化隔離帶仍存在局部被蠶食現(xiàn)象。 根據(jù) 2020 年在售房地產(chǎn)項(xiàng)目的分布看，在安家樓、太平莊、大郊亭、南磨房、南苑 北、菜戶營、小瓦窯、六郎莊、清河 9 片公共綠地內(nèi)，共有在售項(xiàng)目 52 個。在45 個有數(shù)據(jù)的在售項(xiàng)目中，總占地面積為 平方公里，僅占綠化隔離帶總用地的 3％，這一數(shù)據(jù)低于居住用地 ％的規(guī)劃比例。絕大多數(shù)地區(qū)并沒有在售房地產(chǎn)項(xiàng)目分布，只在萬柳地區(qū)，亞奧運(yùn)公園及南三環(huán)玉泉營環(huán)島房地產(chǎn)開發(fā)比較大。 17 高書群，建設(shè)中的北京市區(qū)綠化環(huán)帶，北京房地產(chǎn)， 2020（ 8） （ 2）綠化隔離帶生態(tài)環(huán)境效益受到影響 受蠶食的綠化隔離帶內(nèi)項(xiàng)目開發(fā)規(guī)模不大但強(qiáng)度大，使生態(tài)環(huán)境效益受到影響。綠化隔離帶中房地產(chǎn)開發(fā)以中低規(guī)模的樓盤為主，在統(tǒng)計(jì)的 49 個項(xiàng)目總建筑面積為 萬平方米，其中有 53％ 的項(xiàng)目規(guī)模小于 10 萬， 50 萬以下的樓盤有 44 個，占到 90％。這與綠化隔離帶建設(shè)的綠化為重、開發(fā)配套的規(guī)劃意圖相吻合。但是，綠化隔離帶中的項(xiàng)目開發(fā)強(qiáng)度相當(dāng)大，在 40 個容積率數(shù)據(jù)完整的項(xiàng)目中，有 27 個容積率大于 2，比例高達(dá) ％；而容積率小于 1 的僅有 5 個項(xiàng)目，僅占 ％。 圖 07 北京市部分在售房地產(chǎn)項(xiàng)目分布與綠化隔離帶比較 表 04 綠化隔離帶中在售房地產(chǎn)項(xiàng)目的建筑規(guī)模 建筑規(guī)模（萬平方米） 10 1050 50－ 100 100 總計(jì) 項(xiàng)目個數(shù) 26 18 3 2 49 建筑面積（萬平方米） 208 219 根據(jù)《北京市區(qū)綠化隔離地區(qū)建設(shè)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，綠化隔離地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)用地