【導(dǎo)讀】最后通過橫向與縱向的比較，深思我國行政機關(guān)在執(zhí)法的時候所遇到的。問題以及應(yīng)如何改善。

　　

【正文】 正的價值。西方的程序公正理論，其實就是兩個核心：一個是英國的自然正義理論，一個是美國在憲法中強調(diào)的正當(dāng)法律程序。自然正義理論有兩處基本準(zhǔn)則：一是任何人都不能當(dāng)自己案件的法官 。二是所有法官必須同時聽取原告和被告的陳述。這說明在實現(xiàn)正義活動中，參與者更加關(guān)注的是被對待的方式和過程，而不是被對待的結(jié)果。美國憲法第五條修正案規(guī)定： “未 21 經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn) ”。那么程序正義應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容或者應(yīng)當(dāng)確立哪些審查標(biāo)準(zhǔn)呢 ?這實際上是個很難科 學(xué)界定的問題，有的學(xué)者給出了六項標(biāo)準(zhǔn)：參與、中立、對等、理性、自治、及時終結(jié)。 [4]有的學(xué)者給出了九項標(biāo)準(zhǔn)：參與性、正統(tǒng)性、和平性、人道性及尊重個人尊嚴(yán)、不侵犯個人隱私、協(xié)議性、公平性、理性、及時性。 [5]還有的學(xué)者概括為程序的合法性、主體的平等性、過程的公開性、決策的自治性和結(jié)果的合理性等。 [6]可見，程序正義應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容或者應(yīng)當(dāng)確立哪些審查標(biāo)準(zhǔn)還是個很難科學(xué)界定的問題，實際上，程序正義的獨立價值和意義更多地在于人們只要具有這樣的觀念和意識。就行政執(zhí)法來講，程序正當(dāng)原則應(yīng)當(dāng)至少包括以下內(nèi)容：第一，政府 信息公開。行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。如果政府有關(guān)信息不公開，那么，相對人的聽證權(quán)和參與權(quán)就會形同虛設(shè)，因為相對人會因不知情而無法有效參與，從而導(dǎo)致法律由少數(shù)人壟斷，形成法治上的霸權(quán)主義 。第二，聽取意見。即在作出行政決定前，要注意聽取公民、法人和其他組織的意見。如果行政機關(guān)不注重聽取意見，行政決定勢必會導(dǎo)致片面和武斷，因此行政機關(guān)在作出行政決定前要有 “兼聽則明，偏聽則暗 ”的氣度和胸懷 。第三，要遵循回避原則。行政機關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存 在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避。這是 “任何人都不能當(dāng)自己案件的法官 ”在行政執(zhí)法中的必然要求，例如，稅收征管法規(guī)定，稅務(wù)人員征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者稅收違法案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避 。第四，要保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。筆者親歷這樣一個案例：某納稅人擅自銷毀了帳簿，縣國稅局根據(jù)稅收征管法第 35 條的規(guī)定，對其應(yīng)納稅額進行了核定，在未聽取納稅人意見的情況下，直接向納稅人送達了《稅務(wù)處理決定書》，責(zé)令該納稅人依核定繳納稅款 2 22 萬元，納稅人簽收《稅務(wù)處理決定書》后認(rèn)為，稅 務(wù)機關(guān)核定稅額偏高，并出示了一些相反的證據(jù)，對稅務(wù)機關(guān)未聽取其異議直接下達處理決定表示強烈不滿，最后納稅人不服提起了行政復(fù)議。在這個案件中，筆者認(rèn)為，雖然稅務(wù)機關(guān)的核定稅額的行為合法，事實也是清楚的，且證據(jù)取得也較為充分，但稅務(wù)機關(guān)在作出決定前未能充分聽取納稅人的異議，構(gòu)成了對納稅人的參與權(quán)和知情權(quán)的侵犯，違反了程序正當(dāng)原則，這是導(dǎo)致該行政執(zhí)法爭議發(fā)生的根本原因。 (四 )高效便民原則 “遲來的正義為非正義 ”。試想一想，一個 20 多歲的英俊青年為了澄清自己的清白打了二十多年官司，當(dāng)他變成白發(fā)蒼蒼的老頭時 ，法院的一紙公正的判決對他還有什么現(xiàn)實意義呢 ?同樣，在行政管理中，行政行為的過分遲延會嚴(yán)重犧牲公平和正義。這就要求行政機關(guān)必須高效便民。高效便民是指行政機關(guān)能夠依法高效率、高效益地行使職權(quán)，最大程度地方便人民群眾。效率針對行政管理的過程，是辦事速度方面的要求 。效益則針對行政管理結(jié)果，要求以較少的行政資源投入實現(xiàn)行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政機關(guān)工作質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是決定行政機關(guān)能否真正落實服務(wù)于民宗旨的重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，高效便民原則至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，遵守時限。即行政行為必須在法定的時限內(nèi)作出，這是對行政機關(guān)高效行政的最低要求 。第二，做效能機關(guān)。即要求行政機關(guān)辦理行政事項在法定的時限內(nèi)要以最快的速度完成。例如，法律規(guī)定在 10 日內(nèi)完成的行政事項，如果通常情況下 2 天能辦畢，但實際用了5 天，即使沒有超過法定期限，同樣會使相對人覺得行政效能不高 。第三，做服務(wù)機關(guān)。即行政機關(guān)要能急相對人所急，想相對人所想，給相對人提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，消除相對人在辦事中的人為障礙和非法定前置條件，使相對人辦事順利、順 23 心、順暢。例如，對于以申請而啟動的具體行政行為，如果申請人提交資料不齊全，能當(dāng)場補正的應(yīng)允 許申請人當(dāng)場補正，不能當(dāng)場補正的應(yīng)當(dāng)一次性告知申請人，絕不能三番五次要求申請人補資料 。第四，給相對人程序上的最大便利。要以 “流程最優(yōu)、環(huán)節(jié)最少、審批最簡、服務(wù)最優(yōu)、效率最高 ”給相對人提供程序便利，例如，在行政復(fù)議申請方式上，如果申請人不能書寫，復(fù)議機關(guān)就應(yīng)當(dāng)接受申請人提出的口頭申請并作好筆錄。此外，復(fù)議機關(guān)還要創(chuàng)造條件，接受申請人以傳真、電子郵件等方式提出的復(fù)議申請。 (五 )誠實守信原則 誠實，就是忠誠正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守諾言、不虛偽欺詐。 “自古皆有死，民無信不立 ”、 “言必行，行 必果 ”、 “一言既出，駟馬難追 ”、“得黃金百斤，不如得季布一諾 ”這些流傳了千百年的佳話，都形象地表達了中華民族誠實守信的優(yōu)良品質(zhì)。我們知道，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟條件下，為了保證交易穩(wěn)定性、安全性，法律要求市場主體要講求誠信，為此，誠信原則成為了我國民法的 “帝王條款 ”。由于我國行政法治歷史較短，長期以來，行政機關(guān)是否誠信執(zhí)法游離于法律規(guī)制之外，缺乏法律責(zé)任的硬性規(guī)定。伴著中國行政法治化的進程，我國《行政許可法》第一次以法律的形式確立了行政機關(guān)的誠信原則，也就是我們常說的信賴?yán)姹Ｗo原則。該原則主要體現(xiàn) 在《行政許可法》第八條中。該條規(guī)定如果行政機關(guān)因不誠信的行政行為給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，依法負(fù)補償責(zé)任。這標(biāo)志著信賴?yán)姹Ｗo原則在我國法律中得到了確認(rèn)，有利于構(gòu)建誠信政府，樹立法律的信仰。對于行政機關(guān)來說，堅持誠實守信原則需要著重考慮以下因素：一是考慮撤銷行政行為對相關(guān)各方利益的影響，當(dāng)撤銷行政行為可能對公共利益造成重大損害的，不能撤銷 。二是對相對 24 人信賴?yán)鎿p失給予補償。我們知道，對于行政機關(guān)執(zhí)法違法造成相對人的財產(chǎn)損失，相對人可以按《國家賠償法》規(guī)定提出賠償請求，但對于行政機關(guān)作出的一項合 法的但有悖于誠信的行為，如果該行為客觀上又導(dǎo)致了相對人的財產(chǎn)損失，那么，出于對私權(quán)益的充分尊重，行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)負(fù)另外一種責(zé)任 補償責(zé)任。下面，讓我們來品味二個案例：據(jù)說，日本一家工廠由于煙囪太矮排放的廢氣嚴(yán)重超標(biāo)被環(huán)保部門查處，同時環(huán)保部門要求該工廠將煙囪由 20 米加高至50 米，工廠于是照辦。后來工廠發(fā)現(xiàn)煙囪只需要加高至 30 米便可達到環(huán)保質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，于是工廠要求環(huán)保部門補償多加高煙囪 20 米的費用，其理由是基于對環(huán)保部門的信賴而使自己受到不必要的損失，后來環(huán)保部門補償該 20 米煙囪的費用。在這則案例中，日本環(huán) 保部門并未因補償了工廠損失而影響了自己的形象，反而因為誠信執(zhí)法贏得了良好的聲譽。無獨有偶，筆者曾親歷這樣一個案例，某縣國稅機關(guān)要對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務(wù)機關(guān)曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機關(guān)決定對該同一違法行為實施罰款。納稅人認(rèn)為，稅務(wù)機關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當(dāng)講求誠信，對先前的不處罰行為要負(fù)一定責(zé)任。筆者認(rèn)為，雖然目前在稅收征收以及稅務(wù)行政處罰法律關(guān)系中還缺乏對信賴?yán)姹Ｗo的明文規(guī)定，但納稅人的辯解是很有道理的，值得我們深思。綜上，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù) 之急，我國應(yīng)當(dāng)加快出臺《行政補償法》，使信賴?yán)姹Ｗo范圍擴大到包括行政許可在內(nèi)的所有行政決定，因不誠實守信的行政決定造成相對人財產(chǎn)損失的，要依法予以補償。 (六 )權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則 權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則要求行政機關(guān)在享有法定職權(quán)時，同時要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體而論，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，有權(quán)必有責(zé)。試想一想， 25 如果行政機關(guān)只有權(quán)力而沒有責(zé)任，那么結(jié)果會是什么樣呢 ?結(jié)果只能是權(quán)力被濫用，成為謀取私利的工具。因此，對于行政機關(guān)和執(zhí)法人員來講，一定要增強責(zé)任意識，明白權(quán)力是人民給的，行使權(quán)力是有責(zé)任的。就 現(xiàn)行法律制度來講，我國法律對行政機關(guān)確立了國家賠償責(zé)任、依法補償責(zé)任 (補償范圍有限 )、監(jiān)督檢查責(zé)任和其他違法責(zé)任制度，對于執(zhí)法人員來說，主要法律責(zé)任有刑事責(zé)任、行政責(zé)任、國家賠償追償責(zé)任、執(zhí)法過錯責(zé)任，可以說，我國行政法對行政機關(guān)及其執(zhí)法人員的法律責(zé)任規(guī)定已日趨完善 。第二，權(quán)責(zé)必須對稱統(tǒng)一。即有多大的權(quán)力，就必須承擔(dān)多大的責(zé)任。否則，如果權(quán)力過大責(zé)任過小，則雖有責(zé)任但不足以約束權(quán)力，反之責(zé)任過大權(quán)力過小，則職業(yè)風(fēng)險太大導(dǎo)致人人都不愿涉足行政管理領(lǐng)域，公共利益將無法得到有效保障。當(dāng)前行政機關(guān)在行政執(zhí)法實踐中存 在的一個突出問題就是職責(zé)權(quán)不對稱，存在有職無權(quán)、有權(quán)無責(zé)的普遍現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)當(dāng)加強對執(zhí)法人員的管理，使每個執(zhí)法人員的職務(wù)、職權(quán)和職責(zé)明確，努力做到職責(zé)權(quán)對稱統(tǒng)一 。第三，用權(quán)受監(jiān)督。杰斐遜說： “在權(quán)力問題上，不要談?wù)搶θ说男湃?，而是要用鎖鏈限制他們，防止他們作出傷害人的事情 ”。這表明對權(quán)力實施監(jiān)督的重要性。沒有監(jiān)督的權(quán)力，即使法律責(zé)任設(shè)定得盡善盡美，也將導(dǎo)致腐敗 。第四，違法要追究。違法要追究是保障權(quán)利運行規(guī)范正確、責(zé)任落實到位的最后手段，只有違法行為得到追究，才能確保 “合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便 民、誠實守信 ”原則落到實處。 26