【導(dǎo)讀】霍華德的田園城市方案的提出，一般被看作是現(xiàn)代城市規(guī)劃思想的開端。16、城市發(fā)展戰(zhàn)略通常由戰(zhàn)略依據(jù)、戰(zhàn)略愿景、重點(diǎn)戰(zhàn)略、戰(zhàn)略措施和戰(zhàn)略反饋五個(gè)部分組成。

　　

【正文】 ，地方政府和一城一地的市民在和市場(chǎng)力談判時(shí)的籌碼越來越少，甚至國(guó)家政府的影響力也在下降。如果政府真的和社會(huì)力結(jié)成同盟，堅(jiān)持要求大企業(yè)做出讓步，則大企業(yè)完全可能會(huì)投資到別的城市甚至別的國(guó)家”。因此，這一聯(lián)盟要因時(shí)、因情勢(shì)發(fā)揮作用。 （ 1）市建制體制，市建制，實(shí)際上是國(guó)家為了便于對(duì)城市地區(qū)的管理而設(shè)置的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，是人類歷史的一大進(jìn)步 ，也是研究城市政府管理體制的前提。（ 2）市政府構(gòu)成體制，包括城市國(guó)家政權(quán)的構(gòu)成及其相互關(guān)系。（ 3）市行政管理體制，包括市行政領(lǐng)導(dǎo)體制（如市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、委員會(huì)制等）、市行政管理跨度和管理層次的有機(jī)結(jié)合體、市政府各職能部門與本級(jí)政府與上級(jí)對(duì)口業(yè)務(wù)部門的權(quán)責(zé)關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制等。（ 4）市公共事務(wù)管理體制，市公共事務(wù)管理體制也稱市權(quán)力系統(tǒng)權(quán)責(zé)關(guān)系，即在城市公共事務(wù)管理系統(tǒng)中，政府、事業(yè)單位及企業(yè)單位之間的關(guān)系定位。 （ 1）市民的政治參與主要包括行使憲法和法律規(guī)定的各項(xiàng)政治權(quán)利和自由權(quán)利，履行公民和市民的政治義務(wù)，參 與和支持城市立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的重大決策，向政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員提出各種要求和建議，維護(hù)市民的合法權(quán)益，監(jiān)督城市黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的政治行為，實(shí)現(xiàn)市民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，促進(jìn)市政管理的法制化、民主化和公開化進(jìn)程。 （ 2）市民的行政參與主要包括參與城市政府的行政決策，阻止或促成某項(xiàng)政策的行為，向有關(guān)部門檢舉揭發(fā)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的違法失職和瀆職行為，行使監(jiān)督政府及其公務(wù)員的權(quán)利；參與城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理活動(dòng)，維護(hù)城市公共設(shè)施和公共財(cái)產(chǎn)的安全，改善城市公共服務(wù)；促進(jìn)行政管理的法制化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。 （ 3）市民的社會(huì)參與主要包括參與城市社區(qū)、基層居民自治組織和其他社會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)，從事社區(qū)服務(wù)、擁軍優(yōu)屬、殘疾人援助和義工活動(dòng)，參與城市教育、文化、體育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、福利保障等方面的公共管理和公共服務(wù)。 局、監(jiān)察局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等；政府直屬辦公辦事機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位，如市政府辦公室、政策研究室、外事辦公室、檔案館、圖書館等。 （ 1）采取理性途徑方式處理問題，在設(shè)定政策目標(biāo)及闡明政策議題時(shí)特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理所扮演的角色和作用；（ 2）重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對(duì)服 務(wù)的傳輸都必須加入一個(gè)賦予責(zé)任的行政單位；（ 3）改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（ 4）依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效能等標(biāo)準(zhǔn)來衡量組織成就；（ 5）改變現(xiàn)行政策，使公共組織能被傳統(tǒng)服務(wù)價(jià)值所支配的文化中，轉(zhuǎn)換成“新公共服務(wù)模式”，強(qiáng)調(diào)與市場(chǎng)及企業(yè)價(jià)值相結(jié)合的文化；（ 6）運(yùn)用人力資源管理技術(shù)，淡化集體主義的色彩而采取個(gè)人主義的途徑，包括尋求動(dòng)員員工的支持和承諾，來持續(xù)地進(jìn)行結(jié)構(gòu)與組織的變革；（ 7）試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織，并發(fā)展一種將大眾視為顧客、消費(fèi)者及市民的“公 共服務(wù)導(dǎo)向”，公共服務(wù)不再由專業(yè)的供給者來支配，而是以回應(yīng)人民真正的需求來提供公共服務(wù)；（ 8）以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。 （ 1）培育多元主體共治。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容，來決定公共服務(wù)的供應(yīng)模式和供應(yīng)主體。城市作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生發(fā)展的最重要載體，城市管理同樣在政府公共管理中被賦予了最為重要的地位，城市管理的復(fù)雜性決定必須引入多元化主體共治，以在不同的領(lǐng)域和層面，發(fā)揮不同主體的地位與作用。政府可以將一部分職能授權(quán)給非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、私營(yíng)部門或個(gè)人，與之建立公私合作伙 伴關(guān)系，在制定、執(zhí)行公共政策時(shí)加強(qiáng)公眾參與，實(shí)現(xiàn)城市管理過程中的以人為本理念。 （ 2）對(duì)城市政府職能重新定位。城市政府在職能上要實(shí)現(xiàn)從“劃槳人”到“掌舵人”的轉(zhuǎn)變，從萬能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。城市政府更應(yīng)將其職能集中在決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)等工作上，而把非純公共物品生產(chǎn)的具體職能讓渡給企業(yè)和半行政性的機(jī)構(gòu)。如政府可以通過與私人企業(yè)簽訂生產(chǎn)合同、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、 BOT、 TOT 等多種形式，與私人企業(yè)建立伙伴關(guān)系，采用市場(chǎng)機(jī)制，將部分業(yè)務(wù)讓渡出去，而政府則集中主要力量做好總體的決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。 （ 3）管理 手段上注重引入私營(yíng)部門的先進(jìn)理念和方法。新公共管理主張從私營(yíng)部門的管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)，政府公共部門可以利用私營(yíng)部門采用的戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理、目標(biāo)管理、人力資源管理等方法提高公共部門的效率，從而為社會(huì)提供更好的管理和服務(wù)。對(duì)城市管理來說，在城市政府內(nèi)部引入私營(yíng)部門的管理方法，將刺激政府提供更有效率的管理。 1 （ 1）城市公共產(chǎn)品供給不足。城市公共產(chǎn)品不僅包括有形的物質(zhì)產(chǎn)品，如公路、橋梁、航標(biāo)燈等，還包括無形的非物質(zhì)服務(wù)，如法律、政策、消防等；不僅包括以政府為主要供給主體的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如地鐵、下水道等公 用設(shè)施，還包括其他主體也能夠提供的公共產(chǎn)品，如城市文化氛圍的塑造、城市清潔環(huán)境的維護(hù)等，從這個(gè)角度來看，城市里每一個(gè)住民都可能成為城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給 13 者。然而，城市某些公共產(chǎn)品的供給面臨著典型的囚徒困境問題。例如一項(xiàng)需要住民出資的公共事業(yè)，倘若住民愿意共同出資，所有人的福利都會(huì)增加。然而，每個(gè)人都會(huì)以囚徒博弈的方式思考：若某個(gè)住民不出資而由他人出資，則該住民可以免費(fèi)享受他人提供的公共產(chǎn)品；反過來，若該住民出資而他人不出資，該住民可能會(huì)得不償失，因此，該住民理性的最優(yōu)選擇是不出資，當(dāng)所有人都形成同質(zhì)性思考 方式時(shí)，囚徒困境便出現(xiàn)了。這種搭便車式的囚徒博弈納什均衡使得公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)短缺、公共福利無法提高。 （ 2）城市公共組織效率缺失。以傳統(tǒng)科層體制為主建立起來的城市管理體系，管理的縱向?qū)蛹?jí)設(shè)置過多，橫向部門權(quán)責(zé)不明，其中橫向部門之間的管理往往會(huì)出現(xiàn)囚徒博弈的困境。由于權(quán)力分野不明，各部門之間缺乏科學(xué)的協(xié)調(diào)與交流手段，合作意識(shí)不強(qiáng)，部門競(jìng)爭(zhēng)激烈，管理實(shí)務(wù)在有利可圖時(shí)集體爭(zhēng)奪、一擁而上，在責(zé)任承擔(dān)時(shí)集體缺位、相互推諉。城市公共管理體系效率和價(jià)值消失殆盡。 （ 3）城市、區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)惡化。城市間、區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)突出表現(xiàn) 在對(duì)資源、資金、人才等要素的競(jìng)爭(zhēng)上。出于對(duì)自身利益考慮，各城市發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)時(shí)，往往只考慮可以使自己城市獲得利益的方案，而忽視了對(duì)周圍其他城市的影響。中國(guó)的許多城市都發(fā)展相似的產(chǎn)業(yè)，甚至某些相鄰城市之間產(chǎn)業(yè)定位完全一致。為吸引某些產(chǎn)業(yè)或廠商，各城市進(jìn)行招商引資時(shí)，在 稅收 政策、土地租金政策、人才政策等方面展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，最后的結(jié)果是單個(gè)廠商受益，而各個(gè)城市自身利益受損。城市之間溝通交流少，難以搭建信任平臺(tái)，合作意識(shí)不強(qiáng)，囚徒博弈的惡性競(jìng)爭(zhēng)下自身利益受損的同時(shí)，也導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展?jié)摿τ邢?、秩序混亂等問題。 1 （ 1） 戰(zhàn)略依據(jù)，城市發(fā)展戰(zhàn)略的依據(jù)就是城市制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)的基礎(chǔ)和發(fā)展條件； （ 2）戰(zhàn)略愿景，城市的戰(zhàn)略愿景即城市在可以預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，最終將要達(dá)到的總體目標(biāo)； （ 3）重點(diǎn)戰(zhàn)略，重點(diǎn)戰(zhàn)略是作用于對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)具有關(guān)鍵、主導(dǎo)意義而目前發(fā)展又比較薄弱，需要特別加強(qiáng)，且在發(fā)展方面具有顯著優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)部門或管理領(lǐng)域的戰(zhàn)略舉措。 （ 4）戰(zhàn)略措施，戰(zhàn)略措施是針對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略過程中的矛盾所采取的策略和具體措施； （ 5）戰(zhàn)略反饋，城市發(fā)展戰(zhàn)略管理的實(shí)施是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，同時(shí)也是一個(gè)多階段的動(dòng)態(tài)過程，前一 個(gè)階段的戰(zhàn)略措施的結(jié)果以及外圍環(huán)境的變化，將形成下一個(gè)階段發(fā)展的基礎(chǔ)狀態(tài)。 1 （ 1）組織成員擁有一個(gè)共同的意愿，即組織的共同構(gòu)想；（ 2）組織與各成員均善于學(xué)習(xí)；（ 3）組織結(jié)構(gòu)扁平化；（ 4）組織具備極強(qiáng)的自我創(chuàng)造力；（ 5）彈性化的組織結(jié)構(gòu)；（ 6）能夠?qū)崿F(xiàn)充分的自主管理。 1 （ 1）人工環(huán)境與自然環(huán)境相和諧的原則。城市人工環(huán)境的建設(shè)，必然要對(duì)自然環(huán)境進(jìn)行改造，這種改造對(duì)人類賴以生存的自然環(huán)境造成破壞，已經(jīng)到了不能再繼續(xù)下去的程度。在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候，不應(yīng)忘記經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是要為人類服務(wù)，而良好的生態(tài)環(huán)境是 實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本保證。城市規(guī)劃師必須充分認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展中面臨的自然生態(tài)環(huán)境的壓力，明確保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境是所有城市規(guī)劃師崇高的職責(zé)。城市的發(fā)展，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)的確有一定的影響，但其間的關(guān)系，絕不是對(duì)立的、不可調(diào)和的，城市功能的合理布局是保護(hù)城市環(huán)境的基礎(chǔ)，城市自然生態(tài)環(huán)境和各項(xiàng)特定的環(huán)境要求，都可以通過適用的規(guī)劃技巧，把建設(shè)開發(fā)和環(huán)境保護(hù)有機(jī)地結(jié)合起來，力求取得經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。我國(guó)人口多，土地資源不足，合理使用土地、節(jié)約用地是我國(guó)的基本國(guó)策，也是我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益所在。城市規(guī)劃對(duì)于每項(xiàng)城市用地必須 精打細(xì)算，在服從城市功能上的合理性、建設(shè)運(yùn)行上的經(jīng)濟(jì)性的前提下，各項(xiàng)發(fā)展用地的選定要盡量使用荒地、劣地，少占或不占良田沃土。在規(guī)劃設(shè)計(jì)城市時(shí)，還應(yīng)注意建設(shè)工程中和建成后的城市運(yùn)行中節(jié)約能源及其他資源的問題?？沙掷m(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩者達(dá)到和諧的必經(jīng)之路。 （ 2）歷史環(huán)境與未來環(huán)境相和諧的原則。保持城市發(fā)展過程的歷史延續(xù)性，保護(hù)文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)生活方式，促進(jìn)新技術(shù)在城市發(fā)展中的應(yīng)用，并使之為大眾服務(wù)，努力追求城市文化遺產(chǎn)保護(hù)和新科學(xué)技術(shù)運(yùn)用之間的協(xié)調(diào)等，都是城市規(guī)劃師的歷史責(zé)任。城市規(guī)劃師在接受任何新 技術(shù)的時(shí)候，必須以城市居民的利益為標(biāo)準(zhǔn)來決定新技術(shù)在城市中的運(yùn)用。我們要警惕那種認(rèn)為只要依靠技術(shù)的不斷進(jìn)步，就可以解決一切城市問題的幻想。城市發(fā)展的歷史表明，新技術(shù)在解決原有問題的同時(shí)往往也帶來許多新問題。把科技進(jìn)步和對(duì)傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)的繼承統(tǒng)一起來，讓城市成為歷史、現(xiàn)在和未來的和諧載體，是城市規(guī)劃師努力追求的目標(biāo)之一。工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變將成為 21世紀(jì)最顯著的變革。技術(shù)進(jìn)步，尤其是信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，正在對(duì)全球的城市網(wǎng)絡(luò)體系建立、城市空間結(jié)構(gòu)、城市生活方式、城市經(jīng)濟(jì)模式和城市景觀帶來深刻的影響，而且這種影 響還將繼續(xù)下去。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，技術(shù)進(jìn)步與社會(huì)價(jià)值的平衡，將不斷成為城市規(guī)劃的社會(huì)責(zé)任，基于公正和可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上的效率提升會(huì)成為一項(xiàng)全球策略。城市規(guī)劃還必須從實(shí)際出發(fā)，重視當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐目陀^條件、歷史傳統(tǒng)，針對(duì)不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)象提出切實(shí)可行的規(guī)劃方案，避免盲目抄襲、“千城一面”。 （ 3）城市環(huán)境中各社會(huì)集團(tuán)之間社會(huì)生活和諧的原則。城市是時(shí)代文明的集中體現(xiàn)。城市規(guī)劃不僅要考慮城市設(shè)施的逐步現(xiàn)代化，同時(shí)要滿足日益增長(zhǎng)的城市居民文化生活的需求，為建設(shè)高度的精神文明創(chuàng)造條件。在全球化的今天，城市規(guī)劃更應(yīng)為城市中所 有的居民，不分種族、性別、年齡、職業(yè)以及收入狀況，不分其文化背景、宗教信仰等，創(chuàng)造健康的城市社會(huì)生活。堅(jiān)持為全體城市居民服務(wù)，并且為弱勢(shì)集團(tuán)提供優(yōu)先權(quán)，這是城市規(guī)劃師的根本立場(chǎng)。強(qiáng)調(diào)城市中不同文化背景和不同社會(huì)集團(tuán)之間的社會(huì)和諧，重視區(qū)域中各城市之間居民生活的和諧，避免城市范圍內(nèi)社會(huì)空間的強(qiáng)烈分割和對(duì)抗。城市中的老年化問題，城市中不同文化背景、不同階層的居民在城市空間上的分布問題，城市中殘疾人和社會(huì)弱者的照顧問題，都應(yīng)成為重要的課題，這些問題必須融入到城市規(guī)劃師的設(shè)計(jì)中，并給予充分的重視。 1 （ 1）效益 原則。即應(yīng)全面綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境生態(tài)三方面的效益。 （ 2）市場(chǎng)調(diào)節(jié)與計(jì)劃控制相結(jié)合。土地利用規(guī)劃主要目標(biāo)之一在于充分開發(fā)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，嚴(yán)格受市場(chǎng)調(diào)節(jié)。規(guī)劃很大程度上應(yīng) 14 建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)之上、由市場(chǎng)引導(dǎo)，規(guī)劃結(jié)果是適應(yīng)這種引導(dǎo)的結(jié)果。同時(shí)，土地利用涉及各方面利益，除經(jīng)濟(jì)目標(biāo)外，還必須考慮社會(huì)和環(huán)境生態(tài)效益與目標(biāo)，這在很大程度上須由國(guó)家立法、政府方針、政策來控制完成。 （ 3）動(dòng)態(tài)原則。土地利用規(guī)劃應(yīng)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而作相應(yīng)的調(diào)整，舊有的規(guī)劃在一定時(shí)間內(nèi)有指導(dǎo)作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看可能會(huì)成為有效利用土地的障礙。 （ 4）協(xié)調(diào)原則。土地利用規(guī)劃涉及許多復(fù)雜部門，牽動(dòng)方方面面的利益，必須由多個(gè)部門共同參與才能保證順利完成并有效貫徹實(shí)施。 1 （ 1）城市存量土地供應(yīng)失控。多年來都強(qiáng)調(diào)政府要壟斷土地供應(yīng)，但在實(shí)際操作中，政府只能通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征用等手段控制新增建設(shè)用地的供應(yīng)，而對(duì)城市存量土地，政府不僅不能壟斷其供應(yīng)，而且很難稱其為一個(gè)供應(yīng)者，存量土地雖然數(shù)量巨大，但政府掌握的份額卻近于零。這些土地基本上被原有的使用者所控制，在現(xiàn)行法律規(guī)定下，這些使用者可以通過補(bǔ)辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為一個(gè)土地供應(yīng)者，形成存量土地多頭供地 的局面。 （ 2）協(xié)議出讓，政府讓利。出讓土地方式有拍賣、招標(biāo)和協(xié)議三種。采取不同的出讓方式，地價(jià)水平不一。拍賣、招標(biāo)的價(jià)格更能夠反映市場(chǎng)情況，協(xié)議價(jià)格往往偏低。原因是管理體制尚不完善，出讓方是政府，但具體操作者是有自身利益的個(gè)人或單位，受讓方是有自身利益的個(gè)人、企業(yè)等，協(xié)議出讓往往是政府讓利。 （ 3）生地出讓，效益粗放。隨著我國(guó)各大城市土地收購儲(chǔ)備制度的逐步建立，各地政府以招標(biāo)、拍賣方式出讓土地使用權(quán)的越來越多，有的城市甚至向社會(huì)公開承諾：通過公開招標(biāo)、拍賣方式出讓的土地面積要占全年出讓土地總面積的 90％以 上。但在各地每次組織的土地公開招標(biāo)、拍賣會(huì)上，“熟地”的成交率相對(duì)較高，而“生地”的成交率卻很低。這里有后期的市政配套、拆遷等一系列問題。 （ 4）“有地沒人用，有人沒地用”。為了一些破產(chǎn)的中小企業(yè)，政府不惜用“土地?fù)Q就業(yè)”、拿“土地?fù)Q養(yǎng)老”，但一些私企或外商在將其收購后，立即將這份土地改變用途，獲取暴利，致使職工今后無立錐之地，后患無窮。 1 （ 1）使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從事業(yè)型轉(zhuǎn)向企業(yè)型；（ 2）使基礎(chǔ)設(shè)施從福利型轉(zhuǎn)為營(yíng)利型；（ 3）使城市基礎(chǔ)設(shè)施由保險(xiǎn)型轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)型；（ 4）使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從人治型轉(zhuǎn)為法治型；（ 5）城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理應(yīng)當(dāng)科學(xué)化。 1 （ 1）城市化階段差異。以美國(guó)為代表的西方從 19 世紀(jì)開始進(jìn)入城市化高速發(fā)展階段，目前，主要的西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平已達(dá) 70%以上，進(jìn)入后城市化發(fā)展階段。而我國(guó) 2021 年的城市化