【文章內(nèi)容簡介】 公路的服務(wù)水平，充分發(fā)揮高速公路的效益。 對目前各省區(qū)已設(shè)立的?高速公路管理局?或?高等級公路管理局?，應(yīng)力口快向公司制轉(zhuǎn)軌的步伐。對于已授予的部分行政管理職能，可由省級公路管理機構(gòu)負責(zé)，真正實現(xiàn)政企分開，理順管理體制，提高我國高速公路的管理水平。 我國的公路管理工作正處于一個繼往開來的關(guān)鍵時期，隨著大規(guī)模公路建設(shè)高潮的逐漸消退，公路 工作重心必然要轉(zhuǎn)向管理工作，特別是國家稅費改革工作正在進行之中，延續(xù)了數(shù)十年的公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理籌資方式和資金渠道將發(fā)生重大變革，在這種形勢下，各級公路主管部門應(yīng)切實把改革公路管理體制作為一項重要任務(wù)進行研究，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟運行規(guī)律的新型公路管理體制，努力構(gòu)筑一個高效、科學(xué)、合理的公路管理體系。改革和完善公路管理體制和運行機制，特別是人事、用工、分配制度的改革是一項十分艱巨而復(fù)雜的工作，也是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程。為此，各級交通主管部門和公路管理機構(gòu)應(yīng)當按照?積極、穩(wěn)妥、有序?的原則，加 強領(lǐng)導(dǎo)，深入研究，抓好試點，積極推進。 改革不是風(fēng)擺柳 公路養(yǎng)護管理有關(guān)問題的思考 作者：《中國公路》主編 梅君 長期以來，一代又一代的養(yǎng)路工以無私的奉獻精神默默地保障公路暢通。但是，隨著體制改革的不斷深入，遇到了許多新情況，新問題，矛盾也越來越突出?；仡櫄v史，養(yǎng)護工作取得的成就讓人歡欣鼓舞，經(jīng)驗教訓(xùn)也讓人刻骨銘心，管理體制的幾上幾下，養(yǎng)護改革的艱難推進以及在市場經(jīng)濟條件下養(yǎng)護工作出現(xiàn)的諸多新問題，都值得我們深刻反思，認真總結(jié)。 幾上幾下說體制 體制問題是管理工作的根本問題，體制順與不 順，直接關(guān)系到管理工作的成敗得失，我國公路的管理體制經(jīng)歷了國外任何一個國家都不曾有過的曲折，反復(fù)下放又反復(fù)收回，像一粒豆子，被炒來炒去。盡管到目前為止，我們還不能斷言哪種模式孰是孰非。但是，這種體制上的左右搖擺對養(yǎng)護管理工作的影響卻是深刻而長遠的，所造成的損失難以彌補。 1950 年 1 月，根據(jù)中央人民政府的決定，交通部成立公路總局，主管全國公路養(yǎng)護工作，遵循?通車必養(yǎng)，有路必護?的方針。大多數(shù)省、市、自治區(qū)也相繼建立了省、專區(qū)、縣三級公路管理機構(gòu)。同時，設(shè)立道班，養(yǎng)護國省干線。這個管理模式對迅速提高公路 養(yǎng)護水平，保證暢通，起到了極為重要的作用。公路里程不斷增加，養(yǎng)護質(zhì)量不斷提高。然而，好景不長，一場以?浮夸風(fēng)??瞎指揮?為主要特征的大躍進開始了，而最先受到?jīng)_擊的就是公路管理體制。管理體制普遍下放：有的省撤銷了公路局，把省管的干線管理機構(gòu)下放給地、市交通局，有的層層下放，把養(yǎng)護總段、養(yǎng)護段拆散并入修建隊伍，有的干脆把養(yǎng)護道班撤銷，全部交給人民公社分段養(yǎng)護。這是我國公路管理體制第一次遭到重創(chuàng)，其結(jié)果，是養(yǎng)護工作陷于停頓，公路技術(shù)狀況不斷惡化，管理工作幾近癱瘓。 幾年后的?文革?，更是讓公路養(yǎng)護工作雪上加 霜。許多省屬養(yǎng)護機構(gòu)被撤銷，大批干部和技術(shù)人員下放農(nóng)村，規(guī)章制度被砸爛，最為嚴重的 1968 和 1969 兩年，河北省大部分地區(qū)撤銷了養(yǎng)路道班和群眾養(yǎng)路組織，實行?貧下中農(nóng)養(yǎng)路?，實際無人負責(zé)。遼寧、江西等省市區(qū)，公路下放給農(nóng)村生產(chǎn)隊養(yǎng)護，其結(jié)果可想而知。 在諸多方面公路養(yǎng)護本來就表現(xiàn)得十分脆弱，如何經(jīng)得起政策上的劇烈震蕩。大躍進和?文革?對公路管理體制的災(zāi)難性沖擊，幾乎傷了公路的元氣。 黨的十一屆三中全會以后，各省迅速調(diào)整了體制，重新恢復(fù)了公路局、總段 (分局 )和段的三級養(yǎng)護機構(gòu)，大批干部陸續(xù)回到公路 交通部門，養(yǎng)護管理呈現(xiàn)百廢待興的局面。到 1985 年，全國公路管理體制均已健全，管理體制主要出現(xiàn)了兩種形式，一是由省廳局實行垂直管理 (又稱條條管理 )，一是將體制下放到各地市 (又稱條塊結(jié)合管理 )，并且有放有收。這種局面一方面說明公路事業(yè)發(fā)展速度加快，另一方面也說明，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，由于探索、嘗試而導(dǎo)致了公路管理體制的再一次混亂。上個世紀九十年代前后，體制的下放和回收幾平成了改革的代名詞。短短的幾年時間，體制反復(fù)下放回收，表現(xiàn)出較大的隨意性。體制經(jīng)歷了再一次的震蕩，而震蕩 的余波至今未散。 因此 ，當我們今天重新談?wù)摴佛B(yǎng)護管理工作半個世紀的歷程時，常常是一句無奈的?體制不順?，仔細一想，這四個字卻包含了管理體制的風(fēng)風(fēng)雨雨、起起伏伏，體制不順所帶來的諸多矛盾和影響，幾乎構(gòu)成了對公路事業(yè)的傷筋動骨，個別省甚至再一次撤銷公路局。實踐證明，體制不順是一切管理工作不順的最主要因素。不要講其它，單就公路部門的名稱、級別，就是五花八門，莫衷一是。有叫公路局，有叫公路管理局，同樣的機構(gòu)有叫總段，有叫分局，甚至同一個省里的不同地區(qū)，名稱也不盡相同。特別是在九十年代后期，在公路迅速發(fā)展的大好形勢下，公路管理部門又一次 陷入了錯縱復(fù)雜的局面，公路管理再一次出現(xiàn)了分割、重組、化整為零的局面。本為一個部門管的事，化為幾個部門來管理，結(jié)果是機構(gòu)重整，人員增加，效率低下。 這幾年，隨便提起一個公路段，人員超編都非常嚴重。四川省公路體制下放后，人員增加了總數(shù)的 14％。據(jù)了解，東北某縣公路段．一年換了七位段長，還十來個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長存后面排隊。因體制不順而導(dǎo)致的人員失控，給公路養(yǎng)護造成了沉重的負擔，大量的非專業(yè)人員擁向公路，而真正有才學(xué)的專業(yè)人員又因待遇低下而紛紛流失。試想，在經(jīng)濟發(fā)展不斷加快的今天公路部門首先就被管理體制以及體制不順所帶來的諸多矛盾纏住了雙腳，怎么可能有更大的發(fā)展，怎么可能適應(yīng)新的形勢。 改革從承包養(yǎng)護開始 由于體制的不順，公路養(yǎng)護必然需要改革，而這種改革更多的表現(xiàn)為對管理體制不順造成的損失的一種彌補。 上個世紀八十年代中期，公路養(yǎng)護部門在全國范圍內(nèi)開始了改革。公路段增加一個新的工種，叫核算員，其職責(zé)是核實計算每個道班完成的生產(chǎn)任務(wù)。核算員的出現(xiàn)也標志著公路養(yǎng)護改革的開始。以承包養(yǎng)護為主要內(nèi)容的改革，對傳統(tǒng)的靠工作熱情，靠無私奉獻精神，靠樸素的勞動態(tài)度和簡單的工資關(guān)系維系的養(yǎng)護形態(tài)，提出了前所未有的挑戰(zhàn) 。 當然，我們回過頭來看十幾年前的承包養(yǎng)護，似乎沒有太多的可取之處，但十多年前，它卻是一種全新的內(nèi)容，阻力實在不小，有的職工甚至與段長動過刀子。 應(yīng)該說，承包養(yǎng)護在養(yǎng)護領(lǐng)域開辟了一片新天地，它第一次將職工的勞動用量化的形式表現(xiàn)了出來，這就是一種進步。就是到現(xiàn)在，承包養(yǎng)護仍然具有十分重要的借鑒意義。九十年代以后的養(yǎng)護改革工作，一直沒有間斷，每個省市公路部門幾乎都把改革寫進每年的工作報告，每年都要提出若干改革意見，拿出若干改革措施，并取得了豐碩成果。 2021 年 5 月 28 日，胡希捷副部長在全國公 路養(yǎng)護管理工作會議上指出，根據(jù)交通部?管養(yǎng)分離，事企分開?的原則，從?三個有利于?出發(fā)，大膽實踐，穩(wěn)步推進，積極培育公路養(yǎng)護工程市場、計劃經(jīng)濟條件下長期形成的?大鍋飯鐵飯碗?體制基本被打破。公路養(yǎng)護工作初步實現(xiàn)了?三個轉(zhuǎn)變?。 各地在建立符合市場經(jīng)濟體制要求的新型公路養(yǎng)護模式上，進行多種形式的探索與實踐，如江蘇省率先建立了養(yǎng)護市場資質(zhì)管理和準入制度，組建養(yǎng)護工程公司 73個，其中 28 個單位已不再撥付事業(yè)經(jīng)費。遼寧省制定了改革?三步走?的總體思路，已經(jīng)完成大中修施工單位企業(yè)化改革，為全省離退休職工一次性交 納了社會養(yǎng)老統(tǒng)籌金，工資實行社會發(fā)放。江西、湖北、云南等省進行的養(yǎng)護公司試點，山西、內(nèi)蒙古、新疆等省區(qū)實行的內(nèi)部招投標制度。吉林省實行的?國路民養(yǎng)?，四川省成都市進行的養(yǎng)護內(nèi)部市場化的改革，也都取得了很好的效果。這些改革措施，使公路管理機構(gòu)從繁雜的具體生產(chǎn)事務(wù)中解脫出來，集中精力抓好行業(yè)管理工作，也有效的降低了養(yǎng)護成本，提高了投資效益。最近兩年，有些省市如上海市就在積極穩(wěn)妥的前提下，進一步走出了公司養(yǎng)護的模式，進行了養(yǎng)護工程招投標，效果很好。 正如胡希捷副部長所言，公路養(yǎng)護改革著實進行了許多有益的探索 與實踐，也取得了很好的效果。但是，綜合分析全國公路養(yǎng)護改革的實績，不難看出，就目前所推行的公司化養(yǎng)護，內(nèi)部招投標養(yǎng)護等，其基本形態(tài)依然沒有離開承包養(yǎng)護的范疇，而是承包養(yǎng)護的深化或完善。因此，在分析養(yǎng)護改革的時候，自然就發(fā)現(xiàn)我們的養(yǎng)護改革存在幾個明顯的特點。 一是限于內(nèi)部運行機制改革，體制沒有發(fā)生變化。運行機制改革基本上是在承包養(yǎng)護的圈內(nèi)進行，十幾年沒有明顯的創(chuàng)新。 二是改革速度緩慢。其實，十幾年前，當我們提出改革養(yǎng)護運行機制時，社會上許多單位和行業(yè)，還不知改革為何物，還常常把體制和機制混為一談。 然后，十幾年過去了，各行各業(yè)發(fā)生了重大變化，但許多養(yǎng)護部門依然是幾個人，幾間房，年年月月在那里苦熬，與社會發(fā)展不相協(xié)調(diào)。 三是將改革簡單理解為裁員。以為減了人就萬事大吉，改革就成功了，恰恰把改革的目的搞反了，改革的目的是要讓職工增加收入，提高生活水平。當我們聽到某地職工下崗，幾個月發(fā)不了工資時，心情是沉重的，有的職工一家?guī)卓谌诠飞?，有的還是幾代人養(yǎng)路，在曾經(jīng)的歲月為公路做出過貢獻，而改革往往讓這些職工丟掉了飯碗，這樣的改革，實在值得認真思考。 四是只疏漏，不堵洞。人員急劇增加使養(yǎng)護工作背上了 沉重包袱，養(yǎng)人不養(yǎng)路的現(xiàn)象客觀存在。但是，許多單位，對人員的增加，沒有辦法從根本上控制，原因很簡單，運行機制的改革，無論如何涉及不到體制，而人員劇增恰恰是管理體制不順所長期積累為了減輕因人員增加而造成的負擔，就只好發(fā)展三產(chǎn)，開辦公司，分流人員。試想，什么樣的公司能容納不斷增加的人員，需要開辦多少經(jīng)營項目，才能真正讓流水般的人員都有飯吃。河南周口某縣公路局，養(yǎng)護省道 74公里，有職工 280 令人，還有退離休 30人，按省局標準定員，超編170余人。據(jù)了解，周口地區(qū)的幾個縣級公路段，最多的超 500令人，而僅僅養(yǎng) 100 來公里路。面對這樣的局面，單純依靠辦三產(chǎn)，搞工程公司，很難擺脫困難，僧多粥少已成為困擾公路發(fā)展的最根本的問題之一。 五是一談改革就是企業(yè)化、市場化，往往把公路的公益性、社會性推在了腦后，不能說走企業(yè)化、市場化的道路不對，而是想問，還有沒有其他路可走，改革本身就是一種探索，既然是探索，就可能而且必然有多條道路可走。就不一定非要把公路的公益性拋棄。這一點，我們公路交通部門應(yīng)該仔細琢磨，認真掂量，切不可把改革當成繩索把自己越勒越緊。 改革不是一種可以用量化的方法來計算的，它更多地表現(xiàn)為一種正常的工作狀 態(tài)，長期堅持，公路才能發(fā)展。非要在規(guī)定的時間內(nèi)減去多少人，開辦多少三產(chǎn)，節(jié)約多少資金，都是不切實際的。而且運行機制的改革，必須與管理體制改革同步進行，缺一不可，只有兩者同步進行，才能收到好的效果。 建設(shè)熱背后的養(yǎng)護難 胡希捷副部長指出：一些地方對公路養(yǎng)護管理工作的重要性認識不夠：特別是公路建設(shè)任務(wù)比較重的情況下，養(yǎng)護資金投入不足，養(yǎng)護管理工作中出現(xiàn)的問題得不到及時解決，導(dǎo)致路況水平逐年下降，有的地方甚至出現(xiàn)?高速公路通了，普通公路跨了?的現(xiàn)象。 重建輕養(yǎng)的問題由來己久，特別是八十年代后期， 公路事業(yè)發(fā)展越來越快，重建輕養(yǎng)的問題就無法回避的存在著， 1990 年 6 月，交通部在大連召開公路管理工作會議，就要求?擺正建設(shè)、養(yǎng)護、管理?三者的關(guān)系， 1995 年，交通部在合肥召開公路工作會議，?建養(yǎng)并重?寫進了二十四字公路養(yǎng)護管理方針，到目前為止的若千年里，上至交通部，下至公路段，各級各部門，無不把建養(yǎng)并重寫進工作報告，寫進各類總結(jié)，然而令人遺憾的是，建養(yǎng)不但沒能并重，相反的，這種反差越來越大。 近年來，特別是加快公路建設(shè)步伐的幾年，公路建設(shè)每年一個新臺階，投資幾千個億，到處都是工地。而建設(shè)熱潮的背后， 卻是養(yǎng)護工作艱難維持，是大批的養(yǎng)路工人下崗，是養(yǎng)護部門迫于生計的奔走呼號。寫在報告里、方針里的?建養(yǎng)并重?已成一紙空文。胡希捷副部長認為，造成重建輕養(yǎng)矛盾，關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)的認識問題，為什么領(lǐng)導(dǎo)熱衷于搞建設(shè)，而自覺不自覺地忽視了養(yǎng)護呢 ?說來再簡單不過，因為建設(shè)容易出政績，容易造成聲勢。而養(yǎng)護則是日常的，養(yǎng)好了誰也不會認為新鮮，養(yǎng)不好馬上就罵娘，而且養(yǎng)護是個周而復(fù)始的工作，很難引起注意，很難造成影響。因此，建設(shè)就自然是重頭戲，養(yǎng)護就自然地退到了一邊。 由于認識不到位，重視程度不夠，又導(dǎo)致了一系列的連鎖反映，幾 乎把養(yǎng)護工作推到了難以為繼的境地，公路上大量的技術(shù)人員被抽去搞建設(shè)，大量的人才被送到工地上，有些養(yǎng)護單位，因為缺乏技術(shù)人員，連報表都無法及時報送，這是其一。第二是不同程度地占用挪用養(yǎng)護資金。 按交通部的有關(guān)規(guī)定，養(yǎng)路費的絕大部分要用于養(yǎng)護管理，而事實上很難保證。錢都掌握在決策者手中，決策者本身就熱衷于建設(shè)，又那里顧得上養(yǎng)護呢 ?當然，說領(lǐng)導(dǎo)不重視養(yǎng)護也是不準確的，只是在建設(shè)和養(yǎng)護的天平上，大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)更愿意搞建設(shè)。第三是每二次改革，對養(yǎng)護幾乎都是 — 次削弱，減人，減機構(gòu)，減投資。把本來屬一家管的事，人為地 分成幾家管。人員由領(lǐng)導(dǎo)調(diào)入，錢由領(lǐng)導(dǎo)劃走，權(quán)由領(lǐng)導(dǎo)分配，因此有人說，公路部門在接受任務(wù)時，是個蓄水池，在領(lǐng)導(dǎo)化解矛盾找平衡時，又是個出氣筒。第四是投資增長幅度緩慢，職工住房難，子女上學(xué)難，職工收入低，養(yǎng)護作業(yè)方式多年沒有變化，勞動強度大等始終得不到解決。第五是公路改造緩慢，超期服役的公路逐年增加，僅靠養(yǎng)護職工增加勞動強度來維持，實在太難。諸如此類，不勝枚舉。申明一下，筆者并不反對加快建設(shè)，更不要