【文章內(nèi)容簡介】 執(zhí)行和監(jiān)督上很不到位，看起來更像是盆景和擺設(shè)。收入預(yù)算的執(zhí)行沒有控制，收入數(shù)據(jù)和進(jìn)度僅在年終憑稅務(wù)部門和上級財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)入賬；支出的隨意性較大，僅憑領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)即可實(shí)現(xiàn)支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意調(diào)整預(yù)算、超預(yù)算和預(yù)算調(diào)整不經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議現(xiàn)象較為普遍。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)現(xiàn)“收支平衡”，想方設(shè)法變通，掩蓋“赤字”的真相，在預(yù)算安排上存在寅吃卯糧現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政職能的充分發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級預(yù)算單位，承擔(dān)組織財政收入任務(wù)，國稅、地稅均條條統(tǒng)管，而且一個稅務(wù)分局（所）負(fù)責(zé)多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收征收，缺乏必要的激勵和制約機(jī)制，影響征管秩序，很容易導(dǎo)致偷稅、漏稅和人情稅，甚至產(chǎn)生腐?。ǘ⑧l(xiāng)鎮(zhèn)財政事權(quán)不健全，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一這種情況，客觀上造成了鄉(xiāng)財政的不穩(wěn)定性。由于“條 塊”分割的行政管理體制,鄉(xiāng)政府對部分市 級部門下設(shè)機(jī)構(gòu)沒有管理權(quán),部分下設(shè)機(jī)構(gòu) 財權(quán)沒有相應(yīng)下放,主管部門集中在市一級 管理,鄉(xiāng)財政支出紛紛上劃,比例逐步增 大。據(jù)初步統(tǒng)計,目前鄉(xiāng)財政支出中的70% 以上由市管理,鄉(xiāng)財政管理范圍逐步縮小, 鄉(xiāng)財政也因此成為“半邊財政”,由于失去 了支出管理對象,鄉(xiāng)財政一也因此失去了管理 支出的積極性,“看得見,管不著”的局面 重新出現(xiàn)。此外,稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)后,由于實(shí) 行的是垂直領(lǐng)導(dǎo),人財物的管理權(quán)集中在上 級,其稅收目標(biāo)任務(wù)由市稅務(wù)局考核,因此 鄉(xiāng)鎮(zhèn)在組織收入時很難協(xié)調(diào),使一級政府的 財政與稅收完全脫節(jié),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會通 過的預(yù)算實(shí)質(zhì)上缺乏對收入的約束力。在現(xiàn) 行稅收征管體制下,鄉(xiāng)政府既不能管住支 出,又不能管住收入,這種財權(quán)與事權(quán)不 一,征收與管理脫節(jié)的狀況給鄉(xiāng)財政收支平衡帶來了一定的難度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支目標(biāo)難 于落到實(shí)處。（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制監(jiān)管意識不主動。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主要精力在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資金籌集，資金監(jiān)管意識不夠強(qiáng)，精細(xì)管理還做得不夠到位，在一定程度上存在“重發(fā)展，輕監(jiān)管”、“重資金分配，輕使用監(jiān)管”、“重項目申報，輕后期監(jiān)督”的現(xiàn)象。內(nèi)控機(jī)制不完善。一是涉及財務(wù)管理的人員分工不夠明確。領(lǐng)導(dǎo)崗位、稽核崗位、會計崗位、出納崗位的責(zé)任制度不夠健全，或者執(zhí)行不夠到位，達(dá)不到權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督的目的。二是財務(wù)內(nèi)部控制制度不夠健全?，F(xiàn)金、銀行存款、固定資產(chǎn)、往來款項、票據(jù)運(yùn)行等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部會計控制不夠嚴(yán)密。沒有建立財產(chǎn)清查制度，少數(shù)地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行印章管理制度和會計檔案管理制度。預(yù)算管理不規(guī)范。一是預(yù)算編制不夠全面、精細(xì)。收入預(yù)算編制沒有全面完整地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收入；部門預(yù)算中的政府采購預(yù)算只是流于形式；項目預(yù)算沒有實(shí)行評審論證制度，沒有做好項目支出滾動預(yù)算與部門預(yù)算的銜接工作，預(yù)算編制的前瞻性、計劃性受到影響。二是預(yù)算執(zhí)行隨意性較大。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員龐大，財政支出對土地依存度大機(jī)構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，就要配備政府的全套機(jī)構(gòu)，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財政承受能力如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都要求上下對口，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口龐大。調(diào)查顯示：越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)這個問題越突出，因為這些地區(qū)就業(yè)機(jī)會少，收入普遍較低，進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)無疑具有很大的吸引力，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象有增無減。（五）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政化債能力薄弱，欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基本上從制度上堵死了面向農(nóng)村收費(fèi)的渠道?！岸惒粔?，費(fèi)來湊”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決經(jīng)費(fèi)不足的主要辦法。稅費(fèi)改革后國家從政策上、體制上杜絕了向農(nóng)民收取的各種費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了“無米之炊”的困境。而作為一級政府的事權(quán)并未減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的財權(quán)與事權(quán)的不對稱，缺乏與責(zé)任相對應(yīng)的財力支持，自身調(diào)控能力差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重，還債擠占當(dāng)年經(jīng)費(fèi)。之所以債務(wù)繁多沉重，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持“吃飯”的基礎(chǔ)上，運(yùn)轉(zhuǎn)難以保證，更談不上發(fā)展。對農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入除上級下達(dá)項目專項資金來保障外，配套資金都是靠向農(nóng)民集資和負(fù)債來支撐。甚至為了保運(yùn)轉(zhuǎn)、填缺口等，靠借新債來維持，財政窟窿越來越大，陷入舊債未還又借新債的惡性循環(huán)之中。；（六）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對上級財政依賴性強(qiáng)，缺乏理財積極性在我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本財力靠縣轉(zhuǎn)支付，自身難以為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品，特別在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供公共產(chǎn)品更是無從談起。由于財力限制，縣鄉(xiāng)財力分配形成事實(shí)上的“財政承包體制”，縣級財政“越俎代庖”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏激勵的政策，難以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財?shù)姆e極性，造成支出責(zé)任上移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出責(zé)任也嚴(yán)重淡化，支出的依賴性和隨意性并存。要錢成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的主要工作之一，要不來就借，借不到就欠。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)以及政策要求與支出責(zé)任不對稱、農(nóng)村各類項目建設(shè)要求群眾自籌的項目多，財政對各項建設(shè)的資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)一定嫁年不變等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以監(jiān)控債務(wù)，農(nóng)村債務(wù)仍成增加的趨勢。（七）、財政干部隊伍建設(shè)問題依然突出近些年來，經(jīng)過完善制度、狠抓落實(shí)、干部人事制度改革，財政干部管理和干部的學(xué)歷層次、工作技能、知識水平有了明顯提高，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際能力不斷增強(qiáng)。但是，也必須清醒地認(rèn)識到，年齡老化、思想僵化、作風(fēng)退化、工作一般化的現(xiàn)象在系統(tǒng)上下客觀存在，與上級的要求相比、干部隊伍仍存在一些問題：是學(xué)習(xí)氛圍不濃，管理落實(shí)意識不強(qiáng)。有些干部認(rèn)為我現(xiàn)在的知識用來做好當(dāng)前的工作已經(jīng)足夠了，沒有必要在學(xué)習(xí)更多的知識，學(xué)習(xí)是年輕人的事。少數(shù)同志認(rèn)為加強(qiáng)管理是班子的事、是管機(jī)關(guān)的事，對內(nèi)部的管理制度，不是模范的遵守、自覺的執(zhí)行，而是消極應(yīng)付，有利的就執(zhí)行，不利的就抵制。有的工作安排下去后。少數(shù)同志不主動地抓好落實(shí)，而是推一下動一下，有時推都推不動。而沒有認(rèn)識到規(guī)范管理與每一名干部息息相關(guān)，更沒有形成“人人參與管理，自覺接受管理”的氛圍。為群眾服務(wù)的意識還不夠強(qiáng)，水平還不夠高，“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的問題還沒有完全解決；有的思想還不夠解放，仍被一些保守的意識、陳舊的觀念束縛著手腳，沒有根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)要求和財政職能轉(zhuǎn)變的需要及時調(diào)整工作方式和方法，還習(xí)慣于分資金、管項目、搞審批，忙于應(yīng)付；有的安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，缺乏開拓創(chuàng)新精神和敢闖敢試意識；有的形式主義、官僚主義嚴(yán)重，作風(fēng)飄浮，忙于應(yīng)酬多，深入實(shí)際調(diào)查研究、解決實(shí)際問題少；有的學(xué)習(xí)新知識、新技能的能動性不夠，對業(yè)務(wù)缺乏鉆勁，對宏觀經(jīng)濟(jì)和社會情況了解掌握不多，影響了工作效率和工作水平的提高及財政職能作用的發(fā)揮。執(zhí)行制度時緊時松，教育管理嚴(yán)寬失當(dāng)。在干部隊伍的管理教育上，我們?nèi)钡牟皇侵贫?，而是缺乏?zhí)行制度持之以恒的韌勁。對干部的教育管理失之于軟、失之于寬的現(xiàn)象普遍存在，往往是上級強(qiáng)調(diào)了就站出來說一說、管一管，風(fēng)平浪靜的時候就放松了要求。部門領(lǐng)導(dǎo)在抓干部教育管理中有“老好人”思想，不敢也不愿意較真碰硬，面對錯誤的思想行為缺乏正氣，即使有了問題，往往也寬容有加，甚至聽之任之。還有的執(zhí)行條例、規(guī)章制度不嚴(yán)格，雷聲大雨點(diǎn)小，說到做不到，喜歡搞“下不為例”，不敢搞“以此為例”。以上這些問題，直接損害財政形象，貽誤財政事業(yè)，必須引起高度重視，必須加強(qiáng)財政干部隊伍建設(shè)。四、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理改革的思路和措施（一）、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力與事權(quán)的統(tǒng)一中國各地區(qū)區(qū)域差距巨大，財力和事權(quán)對于落后地和富裕地的內(nèi)涵是不同的，對于我們這一經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)來說，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，即使中央政府賦予地方政府一定的財權(quán)，地方政府也無法組織到與事權(quán)相匹配的財力，因為它缺少豐厚的稅源。這時，財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一就失去了自身的意義。在現(xiàn)階段財稅改革的總體方向是追求事權(quán)與財力的統(tǒng)一，但是考慮到我過的現(xiàn)實(shí)情況，必須具體問題具體分析，不能一刀切。就整個中國而言，由于發(fā)達(dá)地區(qū)財權(quán)與事權(quán)相匹配，與財力與事權(quán)相匹配的內(nèi)涵是基本相同的，而落后地區(qū)是財力與事權(quán)的匹配，比財權(quán)與事權(quán)的匹配更具有實(shí)質(zhì)性的意義。落后地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展和財源的充裕不是短期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的只要在這種落后狀態(tài)沒有根本性的改觀以前，對落后地區(qū)而言，財權(quán)的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，而財力才是最重要的。因此，落后區(qū)的財力與事權(quán)相匹配比財權(quán)與事權(quán)徐昂匹配更適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，發(fā)達(dá)地區(qū)則相反。（二）、完善和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算和收支監(jiān)管制度預(yù)算要盡可能細(xì)化，要繼續(xù)積極推進(jìn)預(yù)算公開工作。按事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一原則，科學(xué)制訂支出標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確測算所需資金量，盡可能地將每一項支出具體到單位和項目，杜絕由于預(yù)算過粗造成預(yù)算無法完成和擴(kuò)大主管部門“自由裁量權(quán)”等問題。另外預(yù)算執(zhí)行要有剛性。經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算必須全面執(zhí)行，未履行法定程序的預(yù)算調(diào)整事項不得執(zhí)行，對合理的調(diào)整事項也要嚴(yán)格程序，禁止通過科目調(diào)劑等手段變相調(diào)整預(yù)算。先將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政納入縣級管理的軌道上來，再逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬部門的財務(wù)納入縣財政統(tǒng)一管理范疇。實(shí)行“鄉(xiāng)財縣管”，上級財政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展。改善內(nèi)部控制制度，完善財政管理機(jī)制制度建設(shè)是各項工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。要制定和逐漸完善各項管理制度，管理內(nèi)容力求科學(xué)化、精細(xì)化：健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理，完善綜合預(yù)算，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外財力，管好用活“第二財源”，從源頭上實(shí)行財政監(jiān)管。要強(qiáng)化預(yù)算管理，加強(qiáng)支出審批程序和手續(xù)的管理。加強(qiáng)專項資金管理，建立支出效益評價、考核監(jiān)督、跟蹤問效、責(zé)任追究制度，確保專項資金效益最大化。明確所長、會計、出納的崗位職責(zé)，建立內(nèi)部牽制機(jī)制。利用計算機(jī)加強(qiáng)信息技術(shù)管理，管理人員與操作人員分工明確，防止越權(quán)操作。進(jìn)一步加強(qiáng)審單、記賬、報賬，實(shí)行所長復(fù)核、會計記賬、出納管錢的三崗牽制制度，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”模式（三）、進(jìn)一步完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步明晰縣鄉(xiāng)兩級政府的事權(quán)，科學(xué)界定支出范圍。按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的劃分，關(guān)系到中央和地方各級政府的利益調(diào)整，而且必須通過立法、司法、執(zhí)法和行政等多種手段予以實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)包括行政事業(yè)人員（含離退休人員）工資（含津補(bǔ)貼）、公用經(jīng)費(fèi)、場鎮(zhèn)管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、醫(yī)療經(jīng)費(fèi)、住房公積金、工會經(jīng)費(fèi)、村（居委）干部補(bǔ)貼、村（居委）辦公經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村道路維修費(fèi)、低保配套費(fèi)、優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)、五保戶供養(yǎng)費(fèi)等。并且要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模等實(shí)際情況，分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍和各項開支標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定和完善財務(wù)審批程序，統(tǒng)一財務(wù)核算制度，加強(qiáng)支出管理。合理劃分縣鄉(xiāng)財政收入。一是嚴(yán)格按照上級文件要求執(zhí)行增值稅、所得稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、國有土地有償使用收入、土地增值稅等稅種的分成比例，并把能征收的稅種盡量留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍每年確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)。按當(dāng)年預(yù)算超收確定一定比例進(jìn)行縣鄉(xiāng)分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留足剛性支出基數(shù)和超收分成的部分后，余下的上繳縣財政；屬收不抵支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣級財政轉(zhuǎn)移支付定額補(bǔ)助。三是不再直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)財稅收入任務(wù)。預(yù)算仍劃分縣級收入和鄉(xiāng)級收入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅收入任務(wù)，由縣級征收部門負(fù)責(zé)組織完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財政所負(fù)責(zé)財稅工作的協(xié)調(diào)及稅收的具體征管，縣對縣級征收部門按預(yù)算確定的總?cè)蝿?wù)建立財稅收入目標(biāo)責(zé)任制考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資，利用當(dāng)?shù)刭Y源等開辟新的財源而新增的收入，在超額完成財稅收入任務(wù)的前提下，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時期內(nèi)繼續(xù)實(shí)行超收分成獎勵辦法。（四）、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出結(jié)構(gòu)，形成可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制轉(zhuǎn)變財政支出結(jié)構(gòu)的難點(diǎn)，在于如何進(jìn)一步深化財稅體制改革。我國目前的一些財政及政績考核制度安排，限制了財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因為地方政府對于當(dāng)?shù)毓卜?wù)的信息最了解，中央不能完全掌握地方實(shí)際所需的公共服務(wù)信息。而要調(diào)動地方的積極性，既要有動力，就是考核機(jī)制，也要有能力，就是財力，否則就難以發(fā)揮地方政府的重要作用。就目前的情況而言，這兩方面的內(nèi)容都有待改善，這也是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的難點(diǎn)。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，徹底解決政事、政企、事企不分的問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行重新界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)