【文章內(nèi)容簡介】 期(總第 368 期)承辦政府農(nóng)作物保險私營保險公司提供 20%—25% 的業(yè)務(wù)費用(包括定損費)補貼；對農(nóng)業(yè)保險的管理費 用及純保費也給予大量財政補貼，另外，政府還承擔 農(nóng)業(yè)部聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用，以及農(nóng)作 物保險推廣和教育費用。聯(lián)邦農(nóng)作物保險法明確規(guī) 定聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對農(nóng)作物保險 免征一切稅負。據(jù)有關(guān)資料顯示，加拿大聯(lián)邦政府對農(nóng)作物保 險的捐助額大約占保險費總收入的 50%。日本政府1947～1977 年，政府提供農(nóng)業(yè)保險費用補貼占保險管理費用總支出的 65%。農(nóng)業(yè)保險成為這些國家增 強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資和穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要政策工具。保險對于農(nóng)戶來講首先是一筆支出，然后才有可能在出險后獲得 補償，即便政府為農(nóng)業(yè)保險提供補貼，農(nóng)戶還是有不 愿意購買農(nóng)業(yè)保險的。所以，即使在政府補貼、龍頭 企業(yè)幫扶的情況下，農(nóng)戶購買保險也需要動員。而美 國和日本都是實行了把購買農(nóng)業(yè)保險作為獲得政府 其他支持的條件后，農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面才獲得突破 性發(fā)展。美國 1994 年通過的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，鼓勵 農(nóng)場主購買農(nóng)業(yè)保險，進而降低農(nóng)場主對災(zāi)害救濟 的潛在需求。該法明確規(guī)定，農(nóng)場主除非購買了農(nóng)作 物保險，最少也要購買巨災(zāi)保險保障，否則他們不可 能得到農(nóng)業(yè)保護計劃中的其他好處，即取消了政府 救濟計劃。通過提供基本保障的巨災(zāi)保險、提供較高 保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物 保障計劃等四大險種把所有農(nóng)作物生產(chǎn)者都納入了 農(nóng)作物保險計劃。該法令還規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物 保險計劃的農(nóng)民不能得到福利，如農(nóng)戶貸款計劃、農(nóng) 產(chǎn)品價格支持和保護計劃的支持等，對農(nóng)作物保險 實行了事實上的強制參加。該法令的實施使保險作 物從 1980 年的 30 種擴大到 47 種，農(nóng)作物保險的投 保率迅速提高，1995 年，美國農(nóng)作物保險承保面積 已達到當年可保面積的 82%。在日本，加入政策性農(nóng)業(yè)保險也是需要一定條 件的，例如，水稻、陸稻及麥類的栽培面積合計超過 該國畝田制的 1 畝或 3 畝，才有資格加入。同時規(guī) 定，經(jīng)營一定規(guī)模以上的農(nóng)戶必須加入農(nóng)業(yè)保險，例 如，北海道地區(qū)的麥類耕作面積 4 畝至 10 畝的，必 須加入農(nóng)業(yè)保險。（二）市場主導(dǎo)型商業(yè)性農(nóng)險發(fā)展模式 該經(jīng)營模式即保險人謹慎選擇農(nóng)業(yè)中那些不需 要補貼或只需少量補貼的險種，按商業(yè)性原則經(jīng)營 農(nóng)業(yè)保險。西歐國家的雹災(zāi)保險是典型代表，少數(shù)發(fā)2010 年第 3 期(總第 368 期)【保險研究】展中國家對高價值的經(jīng)濟作物也采用這種經(jīng)營模 式，典型的如毛里求斯的甘蔗等糖類作物保險，牙買 加的香蕉保險等。毛里求斯的糖業(yè)保險基金被國際 公認為是一項成功的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險模式，該模式 具有四大鮮明特點：一是費率厘定科學(xué)化。設(shè)計了有個檔次的費率體系，高度差異化的費率體系能激勵生產(chǎn)者努力耕作，以改善自己的費率檔次，從而 達到少支付保費又能獲得較大保障的目的； 二是效 率高。因為該基金只承保一種作物，業(yè)務(wù)簡單，單證 費用低，而且計算機管理程度高、人員少，因此效率 很高，它的費用率僅占保費收入的 7％（多數(shù)國家為15％—20％）；三是商業(yè)化運作。雖然政府在基金建立初期承擔了工作人員的工資，而且政府要求強制 投保，但目前該基金從原保險到再保險完全采用商 業(yè)方式來運作；四是投資收益高?；鸬耐顿Y收入約 為業(yè)務(wù)費用的 150％，投資收入的 50％用于基金積 累，能夠相應(yīng)減少農(nóng)民的保費負擔，增強基金抗巨災(zāi) 的能力。但對于所有的農(nóng)作物和牲畜普遍采用商業(yè) 性原則來經(jīng)營則是無法適應(yīng)的。三、我國政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)推動開辦情況（一）2004 年之前呈現(xiàn)一度萎縮的現(xiàn)象 我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)既是國民經(jīng)濟的基 礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是公認的高風險、低效益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。為 支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)防災(zāi)減損，我國民政部門在 20 世紀年代末、90 年代初按照政策性保險的構(gòu)想試點開辦了農(nóng)村救災(zāi)保險。但在后來的具體實踐中，由于種 種原因沒有能持續(xù)貫徹政策性保險的原則和方法，導(dǎo)致我國的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，自 1993 年至 2004 年間，出現(xiàn)了日漸萎縮的現(xiàn)象，許多地方甚至停辦，2004 年以前，國內(nèi)最后只有中國人保和中華聯(lián)合兩家產(chǎn) 險公司在少數(shù)地區(qū)維持開辦。據(jù)有關(guān)資料顯示，2004 年我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)實現(xiàn)保費收入僅 億元（占 產(chǎn)險業(yè)務(wù)保費收入的 %），同比減少 億元，%，9 億農(nóng)民人均保費還不足 元。（二）近五年多來政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)得到持續(xù)推動 為推動農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開展，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，2002 年 12 月 28 日修訂經(jīng)九屆全國人大常委會 31次會議修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第 46 條提 出，國家逐步建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵和支持 農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動 服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開 展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。2004 年，中央一號文件提出“要加 快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”，同年上海市農(nóng)委與人 保公司等部門聯(lián)合籌建成立了上海安信農(nóng)業(yè)保險股 份有限公司，雖然股份公司都會要求盈利，但該公司金融理論與實踐【保險研究】辦，規(guī)定對列入政策性農(nóng)險的險種，各級財政按一定 比例分擔部分保費，以減輕種植養(yǎng)殖農(nóng)戶負擔，調(diào)動 保險公司開辦政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)的積極性。但具體調(diào) 查中了解到，在國家明確中央財政應(yīng)承擔的補貼比 例后，省級文件對轄內(nèi)市縣財政承擔比例進行了統(tǒng) 一規(guī)定。但由于縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方財政按統(tǒng) 一比例承擔補貼資金，對經(jīng)濟發(fā)展較為落后地區(qū)造 成的壓力較大。地方財政補貼不能及時足額到位，很大程度上 又影響到國家財政補貼資金的到位率（國家財政在 確認省級財政承擔的補貼資金全部到位后才根據(jù)年 度預(yù)算，將首次預(yù)撥后剩余的補貼資金撥付到位），不能有效調(diào)動保險公司承辦積極性，不利于政策性 農(nóng)業(yè)保險在落后地區(qū)的推廣。據(jù) 5000 余份對保險公 司開展的問卷調(diào)查顯示，當問到“你認為制約政策性 農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開展最主要的因素是什么” 時，高達 承諾農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)不低于保費總收入的 60%，上海 市、縣（區(qū)）地方政府在農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險時給予一 定的保費補貼，同時，財政對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險和 農(nóng)村建房保險免征一切稅負，應(yīng)當屬于政策性保險 性質(zhì)。繼 2004 年之后，每年的中央“一號文件”都對政 策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求。在國家政策 的引導(dǎo)下，政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)得到持續(xù)推動。據(jù)筆 者在河南省組織的調(diào)查顯示，2007 年 8 月以來，該 省按照先行試點、逐步推開的辦法，先后推出了能繁 母豬、奶牛、煙葉、水稻、棉花、玉米等 6 個政策性農(nóng) 業(yè)保險品種。其中，能繁母豬保險、玉米保險已陸續(xù) 在全省 12 個地市開辦，煙葉保險在 4 個地市開辦，奶牛保險在 3 個地市開辦，棉花保險在 2 個地市開 辦，水稻保險在 1 個地市開辦。截至 2009 年 8 月底，政策性保險業(yè)務(wù)共承保能繁母豬 萬頭、煙葉 萬畝、奶牛 萬 頭、棉 花 萬 畝、水 稻 607 萬畝、玉米 萬畝，分別占被調(diào)查地市種植 面 積（或 養(yǎng) 殖 頭 數(shù)）的 %、29%、%、%的保險公司認為是補貼資金不能及時撥付。三是查勘定損工作缺乏部門協(xié)作，保險公司理 賠難度大。災(zāi)情發(fā)生后，農(nóng)業(yè)受損情況需要予以及 時、合理確定。國家要求，在勘察理賠過程中政府相 關(guān)部門要加強協(xié)作、積極配合。但被調(diào)查的保險公司 反映, 基層部門協(xié)作機制作用有效發(fā)揮還需大力推 動。當問到“接到災(zāi)情報告，你出險時其他部門是否 積極配合”時，%的保險公司選擇沒有其他部門 參與或存在不積極配合現(xiàn)象。同時，由于保險公司鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)所網(wǎng)點少、人員 少，加之農(nóng)戶多且居住分散，在保費收取、出險查勘、定損理賠等業(yè)務(wù)上需要投入較多的人財物。受人員 和經(jīng)費制約，保險公司和相關(guān)部門人員很難短時間 內(nèi)同時到達每個現(xiàn)場進行查勘。災(zāi)情發(fā)生后，主要是 通過估算和協(xié)商方式對災(zāi)情進行估計，存在較大的 主觀性。當問到“受災(zāi)后你理賠的依據(jù)是什么”時，僅 有 %的保險公司選擇 “根據(jù)現(xiàn)場查勘定損逐戶 理賠”、%的反映 “有時根據(jù)現(xiàn)場查勘定損逐戶 理賠，有時根據(jù)估計支付理賠資金”、%的“以鄉(xiāng) 或村為單位平均支付”。四是農(nóng)戶災(zāi)后理賠難，保額難以覆蓋成本，現(xiàn)行 保額與彌補種養(yǎng)殖業(yè)因不可抗力造成的經(jīng)營損失存 在較大差距，農(nóng)戶損失不能較好得到補償，農(nóng)戶自愿 投保積極性不高。據(jù)調(diào)查，除奶牛保額能覆蓋農(nóng)戶 %、100%和 %。（三）政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)開展中存在一些困難和問 題根據(jù)基層調(diào)研情況發(fā)現(xiàn)，當前政策性農(nóng)業(yè)保險 推動過程中還存在以下具體問題，表現(xiàn)在：一是國家相關(guān)的法律法規(guī)不完善。我國雖然已 于 1995 年頒布了《保險法》，但這只是一部規(guī)范商業(yè) 保險的主要法律，并不適用于農(nóng)業(yè)保險，對農(nóng)業(yè)保險 也并未有具體的規(guī)定，并不能覆蓋農(nóng)業(yè)保險；《保險 法》 第 155 條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù) 的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。但至今配套的法律、法規(guī)尚未出臺?！侗ｋU法》不適用 或不完全適用于農(nóng)業(yè)保險