【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 用，對(duì)今后解決類(lèi)似環(huán)境問(wèn)題起借鑒作用。（二、）環(huán)境治理中的政策工具使用具有典型性。國(guó)外公共政策最經(jīng)典的實(shí)踐領(lǐng)域就是環(huán)境保護(hù)，如德國(guó)萊茵河、英國(guó)泰晤士河的治理等，充分運(yùn)用了多種政策工具，起到良好的環(huán)保效果。在國(guó)內(nèi)的公共管理實(shí)踐中，環(huán)保領(lǐng)域也蘊(yùn)含著很多鮮活的政策工具，因此分析環(huán)保行政和環(huán)保政策是認(rèn)識(shí)政策工具的一條“捷徑”。（三、）環(huán)境作為一種特殊的公共物品，它的有效供給需要政府干預(yù)。亞里士多德曾經(jīng)斷言：凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。1968年英國(guó)科學(xué)家哈丁在《科學(xué)》雜志上發(fā)表《公用地的悲劇》一文，以公用地放牧為例描述了理性追求最大化利益的個(gè)體行為導(dǎo)致公共利益受損的故事。我們知道環(huán)境生態(tài)屬于純粹的公共物品，它具有公共產(chǎn)品的兩個(gè)特征，即使用的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。在信奉公有物自由的社會(huì)中，每個(gè)人均追求自己的最大利益，正因?yàn)槿绱?，一些企業(yè)、甚至一些地區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)使下，無(wú)節(jié)制地排放污染物，上演了“公用地悲劇”，破壞了生態(tài)平衡。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)這類(lèi)公共物品的供應(yīng)往往不足且效率低下，存在市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，因 6此要解決這個(gè)問(wèn)題，主要需要依靠政府的積極干預(yù)。而環(huán)境污染問(wèn)題的出現(xiàn)往往是生態(tài)效益無(wú)法抗衡短期經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果，政府是否愿意“積極”干預(yù)，是否愿意犧牲經(jīng)濟(jì)效益來(lái)?yè)Q取環(huán)境的改善，這本身就很具有現(xiàn)實(shí)意義。（四、）環(huán)境治理的整體性、多元性、多樣性決定了這是一項(xiàng)綜合性工程。尤其是流域治理，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，一般來(lái)說(shuō)都有著十幾年甚至幾十年的時(shí)間，流域范圍也涉及多個(gè)地市，其良好效果的取得不可能僅由一個(gè)地方政府、一個(gè)部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)管理，也不可能僅由一項(xiàng)政策工具使用到底，因此選取環(huán)境治理案例來(lái)分析其中的政策工具，可以幫助我們直觀的了解各類(lèi)政策工具，同時(shí)也有助于我們探討不同類(lèi)型政策工具的組合使用。（五、）在清水河治污的議題上，政府面對(duì)的選擇情境很多。在對(duì)高污染且屢教不改的排污企業(yè)問(wèn)題上，強(qiáng)制性的直接關(guān)停顯然是最合理的工具選擇。對(duì)于很多有意愿進(jìn)行技術(shù)改造降低排污但受制于資金有限的企業(yè)，政府資助（Subsidy）則應(yīng)是最優(yōu)的。而對(duì)于很多治污效果良好的企業(yè)，為了給予其一定回報(bào)，環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等志愿工具則應(yīng)該會(huì)有好的績(jī)效。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)前清水河的治理效果并不十分理想，治理的速度比不上污染的速度。這一現(xiàn)象十分值得思考，顯然，如果公共管理問(wèn)題僅僅是這些情境的簡(jiǎn)單集合，那么工具的組合應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，但是如何解釋清水河治理花費(fèi)了大量財(cái)力物力和時(shí)間之后不但沒(méi)有明顯效果，反倒出現(xiàn)反彈的現(xiàn)實(shí)？這反映出清水河治污，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重約束是巨大的，同時(shí)一些傳統(tǒng)政策工具的不合時(shí)宜，新的符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策工具亟需補(bǔ)充和完善。因此我們引用此案例，也希望拋磚引玉，和大家共同總結(jié)相關(guān)政策工具的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討相應(yīng)政策工具的制定與完善。二、中國(guó)治理河流污染主要政策工具：80年代：主要是罰款、排污收費(fèi)、制定標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、限期整改、直接關(guān)停等。90年代：資助清潔生產(chǎn)、幫助污染企業(yè)技術(shù)改造、總量控制、綜合環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，環(huán)境標(biāo)志制度，清潔生產(chǎn)制度、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、加大輿論宣傳造勢(shì)等。近年來(lái)：稅收優(yōu)惠與懲罰性稅收、排污許可證制度等、排污權(quán)交易、環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等。案例分析過(guò)程：一、清水江流域概況（一）自然環(huán)境概況。清水江流域（貴州段）位于貴州省東南部，地處云貴高原向湘桂丘陵地過(guò)渡的斜坡地帶，地勢(shì)向東、東南傾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。清水江在貴州境內(nèi)長(zhǎng)459km，流域面積17145k㎡。清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔東南苗族侗族自治州內(nèi)3市12縣的全部或部分地區(qū)。（二）清水江流域的水污染狀況。.工業(yè)排放。清水江流域環(huán)境污染主要為水污染，其中工業(yè)廢水是清水江流域水環(huán)境的主要污染源。流域區(qū)政府為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，勢(shì)必要依賴(lài)當(dāng)?shù)氐锰飒?dú)厚的自然條件，特別是在清水江流經(jīng)區(qū)域，一些耗水工廠(chǎng)隨之建立，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這些高耗水企業(yè)，在生產(chǎn)的過(guò)程中將大量的“廢水、廢氣、廢渣”排入清水江中，造成了上游排污、下游遭殃的現(xiàn)狀。清水江流域的工業(yè)污染源分布在化工、化肥、機(jī)械制造電力、建材、輕工、食品、采治等行業(yè)，主要分布在福泉市、都勻市和凱里市。其中化工、化肥、建材、食品、采冶行業(yè)的廢水排放量占 7到整個(gè)流域廢水排放量的83%以上。含劇毒物質(zhì)的工業(yè)廢水未經(jīng)任何處理，便直接排放清水江生活污水排放。隨著清水江流域人口增長(zhǎng)和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急劇上升。生活污水排放量的大幅度增加掩蓋了工業(yè)點(diǎn)源污染治理所帶來(lái)的環(huán)境改善成效。同時(shí)由于目前清水江流域生活污水處理率不足30%，流域內(nèi)各城市基本沒(méi)有建立起單獨(dú)的生活污水管道系統(tǒng)，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成為清水江流域水環(huán)境污染的另一重要因素。同時(shí)，農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥過(guò)量和不合理施用、養(yǎng)殖污染、洗滌劑的大量使用也是清水江流域生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。清水江干流監(jiān)控?cái)嗝姹O(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，5個(gè)斷面水質(zhì)幾乎月月為劣五類(lèi)水質(zhì)，水體中總磷、氟化物超標(biāo)現(xiàn)象很突出，重安江大橋斷面水質(zhì)總磷濃度最大超標(biāo)倍數(shù)更是高達(dá)213倍，水污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻。2000年以來(lái)，沿江兩省一市四縣（保守估計(jì)有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的十余萬(wàn)民眾在不知曉的情形下，飲用被污染的河水，許多人因此罹患腎結(jié)石、膽結(jié)石、癌癥以及毒瘡等不知名的怪病。2003 年初，由某鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府主持，以“受污染群眾”的名義，給中央去信反映了清水江的污染情況。不久，國(guó)家環(huán)保總局派出一名官員到清水江一帶視察，當(dāng)時(shí)茶峒鎮(zhèn)隘門(mén)村村長(zhǎng)華如啟等5人以群眾代表的身份參與了座談，并提出“還清水江清白，及沿江兩岸人民良好的生產(chǎn)生活氛圍”的訴求。但是，這些廠(chǎng)子在環(huán)?？偩止賳T到達(dá)前半個(gè)月就停產(chǎn)了，“不但停產(chǎn)了，就連廠(chǎng)區(qū)里里外外都打掃得干干凈凈”。很顯然，有人走漏了風(fēng)聲，自然此次視察收效甚微。2004年7月，群眾要求治理的呼聲更加強(qiáng)烈。當(dāng)時(shí)由花垣縣茶峒鎮(zhèn)黨委書(shū)記吳帶隊(duì)，縣人大代表、政協(xié)委員以及環(huán)保局官員一行進(jìn)入清水江上游的萬(wàn)噸級(jí)電解錳廠(chǎng)進(jìn)行視察。當(dāng)時(shí)一致得出結(jié)論：工廠(chǎng)處理污水的設(shè)備并不能將劇毒致癌物質(zhì)六價(jià)鉻還原達(dá)標(biāo)。2005年4月22日，重慶市貴鄧村和湖南省太平鄉(xiāng)、矮車(chē)壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民集合千余人，將當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生劇毒煙霧的釩廠(chǎng)砸了。2005年5月9日，花垣縣茶峒鎮(zhèn)上潮水、下潮水和磨老三個(gè)村的幾百名村民，砸了該縣貓兒鄉(xiāng)200多家選鉬礦的廠(chǎng)子。而如果政府仍然不作為，更大的砸廠(chǎng)行動(dòng)一觸即發(fā)。2007年貴州省政府要求對(duì)流域范圍內(nèi)的43家化工、釀造、制藥等企業(yè)下達(dá)限期整改任務(wù)，要求貴州宏福實(shí)業(yè)開(kāi)發(fā)有限總公司、開(kāi)磷集團(tuán)劍江化肥有限責(zé)任公司等排水大戶(hù)對(duì)生產(chǎn)廢水進(jìn)行治理后全部循環(huán)利用，最遲在2008年6月底前完成；其他企業(yè)要做到生產(chǎn)廢水循環(huán)利用或達(dá)標(biāo)排放，消除污染隱患，時(shí)間是2007年底前完成。逾期未完成整治任務(wù)或整治效果達(dá)不到要求和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的單位，環(huán)保部門(mén)將依法予以處罰。2009年貴州省人民政府出臺(tái)了《貴州省清水江流域水污染補(bǔ)償辦法》。二、清水江治理中的5I模型：（一）清水江治污中的5I模型—利益（Interests)任何一個(gè)公共問(wèn)題，都會(huì)涉及或多或少的利害關(guān)系，而每一種利害關(guān)系都會(huì)涉及某些人或者團(tuán)體，涉及不同的利益群體。不同的利益群體受政策工具的影響，同時(shí)利益群體也會(huì)影響政策工具的運(yùn)用。政策工具的運(yùn)用必須考慮到多元利益群體，進(jìn)行多元利益群體分析。在流域治理的過(guò)程中，中央政府、地方政府、涉水部門(mén)、涉水企業(yè)、公眾、第三部門(mén)等利益群體都據(jù)以不同的利益出發(fā)點(diǎn)謀取自身利益的最大化。這種基于部門(mén)利益最大化的做法在很大程度上不利于流域的良性發(fā)展，給流域的生態(tài)環(huán)境造成了難以估量的后果。（1）中央政府。流域治理的整體性、多元性、多樣性決定了流域治理不可能實(shí)現(xiàn)由一個(gè)部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)管理，而必須實(shí)現(xiàn)多部門(mén)間的協(xié)作管理，這就必須要有一個(gè)從宏觀視角進(jìn)行綜合規(guī)劃，統(tǒng)一布署的機(jī)構(gòu)。中央政府正是從宏觀管理，制定法律法規(guī)及流域綜合管理入手發(fā)揮其主導(dǎo)作用?！董h(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《漁業(yè)法》等都規(guī)定了相應(yīng)的主管部門(mén)和協(xié)調(diào)部門(mén)，對(duì)這些監(jiān)督、管理部門(mén)的具體監(jiān)督管理職權(quán)做出了具體的規(guī)定，分清權(quán)限、職責(zé)，避免各管理機(jī)構(gòu)間趨利避害、推諉扯皮。（2）地方政府。對(duì)于流域的治理，地方政府往往會(huì)陷入“上有政策、下有對(duì)策”的治理困境。一個(gè)流域往往由幾個(gè)地方政府分段管轄，但由于地方保護(hù)主義與利益的驅(qū)動(dòng)，以及政府部門(mén)內(nèi)在的“官僚本位”思想，流域內(nèi)各利益群體之間形成一種極強(qiáng)的官僚層級(jí)關(guān)系，且各地方政府之間難以溝通或溝通常歸于無(wú)效，使得流域開(kāi)發(fā)治理的規(guī)劃方案難以有效的發(fā)揮作用。（3）涉水部門(mén)。政府是流域治理的主體，如果政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能劃分上存在不足，那再完美的政策都無(wú)法實(shí)現(xiàn)其預(yù)期價(jià)值。在清水江流域治理過(guò)程中省級(jí)層面的涉水機(jī)構(gòu)有水利廳、環(huán)保局、林業(yè)廳等部門(mén)，在清水江段一個(gè)涉水事務(wù)，涉及到水利局、環(huán)保局、林業(yè)局、發(fā)改委、稅務(wù)局、工商局等各個(gè)部門(mén)，增加了流域治理的復(fù)雜性。（4）涉水企業(yè)。流域區(qū)內(nèi)豐富的資源，是流域區(qū)發(fā)展得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。但流域區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也給流域的生態(tài)環(huán)境造成了無(wú)法估量的破壞。最大的問(wèn)題是直接或間接排入河流的污染物造成的流域水污染。而水污染源主要來(lái)自于流域區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)。自2000年以來(lái)，清水江流域就不時(shí)的受到沿江重工企業(yè)的污染，曾一度引發(fā)“村民集體砸廠(chǎng)”事件，“村干部集體辭職”事件。清水江流域的環(huán)境問(wèn)題主要在于上游重工企業(yè)的三廢排放。許多不達(dá)標(biāo)的污染源直接排入江中，而這些企業(yè)又是地方政府的繳稅大戶(hù)，政府對(duì)他們有一定的依賴(lài)性，使得政府在對(duì)等重污染企業(yè)的排放污染源上“睜一只眼閉一只眼”。在一些污染比較嚴(yán)重的河段，如果民眾的反映不能引起高層的注意，這種污染情況仍會(huì)繼續(xù)。如2006年，由于清水江流域水質(zhì)污染極其嚴(yán)重，受到高層注意，國(guó)家環(huán)保總局派專(zhuān)員督辦此事，才使得一些嚴(yán)重污染企業(yè)整頓停業(yè)。（5）公民參與。公民參與是公民自愿地通過(guò)各種合法方式參與政治生活的行為。在現(xiàn)實(shí)的行政過(guò)程中，公民多是在“無(wú)知之幕”下被動(dòng)的接受公共政策。在清水江流域治理開(kāi)發(fā)過(guò)程中，在涉及水權(quán)、林權(quán)、礦權(quán)等問(wèn)題時(shí)也多通過(guò)公民參與的形式解決，使得公民的意愿得以表達(dá)，公民的利益得以體現(xiàn)。但這些僅是停留在表面層次。而在參與的深度、廣度、向度上還有待于提升。當(dāng)然，也應(yīng)該看到我們所反映的公眾由于自身?xiàng)l件的限制，其參政的能力也有限。（6）第三部門(mén)。清水江流域治理開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，第三部門(mén)也發(fā)揮了積極的作用，如環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、青年志愿者協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)倡議保護(hù)清水江生態(tài)環(huán)境，建設(shè)原生態(tài)清水江。當(dāng)然，我們也應(yīng)看到，這些組織多來(lái)自高校，其成員以在校學(xué)生為主，但多數(shù)情況下被公共部門(mén)所忽視或是當(dāng)作點(diǎn)綴，作用可想而知。（二）清水江治污中的5I模型——制度(institutions)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保系統(tǒng)實(shí)行雙重管理體制!即地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)一方面在業(yè)務(wù)上受上級(jí)環(huán)保部門(mén)的指導(dǎo)!另一方面卻在人、財(cái)、物等方面受制于當(dāng)?shù)卣?。其結(jié)果是：作為一個(gè)事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的部門(mén)，對(duì)外不能獨(dú)立、對(duì)內(nèi)不能自治，就很容易成為地方政府狹隘和短視的犧牲品。此外，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定的罰款限額不構(gòu)合理。最高罰款限額為100萬(wàn)元，使企業(yè)違法成本遠(yuǎn)低于守法成本。從而導(dǎo)致部分企業(yè)一而再、再而三的超標(biāo)排污，而政府在現(xiàn)有體制內(nèi)卻束手無(wú)策。在這種情況下，政策工具的選用本身都快要失去了意義。（三）清水江治污中的5I模型——觀念（Ideas）、個(gè)人（Individuals）傳統(tǒng)的發(fā)展觀和政績(jī)觀是污染難治的思想根源。長(zhǎng)期以來(lái)，不少政府官員缺乏對(duì)“政績(jī)”內(nèi)涵的正確理解和把握，誤以為政績(jī)就是較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。發(fā)展是硬道理被片面地理解成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理。在這種發(fā)展觀和政績(jī)觀的支配下，官員的政績(jī)考核體系被扭曲，官員政冶上的晉升更多的只是與所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效相掛鉤，唯GDP論從觀念上導(dǎo)致了一些地方政府對(duì)環(huán)境污染不夠重視，甚至暗中幫助排污企業(yè)。三、清水江流域治理基本政策工具在對(duì)清水江流域治理的研究中，地方政府主要采取了以下基本政策工具：（一）管制。管制是由政府作出的，它們必須為目標(biāo)團(tuán)體及個(gè)人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。在清水流域治理過(guò)程中，地方政府針對(duì)出現(xiàn)在的問(wèn)題采取了相應(yīng)的管制措施。貴州省環(huán)保廳出臺(tái)文件規(guī)定，凡河流新建項(xiàng)目必須填報(bào)嚴(yán)格的申請(qǐng)表格，獲得環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)后方可投入生產(chǎn)，并定期向環(huán)保部門(mén)報(bào)告企業(yè)環(huán)境污染情況及技術(shù)更新?tīng)顩r；對(duì)涉水公共物品價(jià)格作出相應(yīng)規(guī)定；對(duì)涉及危害流域區(qū)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全的現(xiàn)象作出強(qiáng)制措施。為改善清水江流域河流水質(zhì)，省政府于2007年3月28日對(duì)該流域范圍內(nèi)的43家企業(yè)下達(dá)了限期整治任務(wù)。省環(huán)保局隨即下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真組織實(shí)施清水江流域污染源限期整治項(xiàng)目的通知》和《關(guān)于加強(qiáng)清水江流域水污染防治工作的通知》，對(duì)各地環(huán)保局和有關(guān)單位提出了明確要求。2009又推出加大老污染治理力度、從源頭上嚴(yán)格控制污染、嚴(yán)格執(zhí)行排污總量控制制度三措施推進(jìn)清水江流域水污染治理。根據(jù)清水江流域環(huán)境容量和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，核定排污單位的排污總量控制指標(biāo)，分解落實(shí)排污總量削減任務(wù)，力爭(zhēng)用3至5年時(shí)間使清水江貴州出境斷面水質(zhì)達(dá)到規(guī)定水質(zhì)類(lèi)別標(biāo)準(zhǔn)。（二）直接供給。直接提供是由政府機(jī)構(gòu)及其工作人員直接提供公共物品或服務(wù)，這是一種容易為人們所忽略的也是被廣泛運(yùn)用的政策工具。地方政府在清水江流域治理過(guò)程中為流域區(qū)居民提供一系列服務(wù)。如天柱縣在清水江流域區(qū)水資源開(kāi)發(fā)過(guò)程常為當(dāng)?shù)鼐用裉峁B(yǎng)殖技術(shù)服務(wù)、林業(yè)培育服務(wù)，無(wú)償為居民提供技術(shù)指導(dǎo)，定期義務(wù)進(jìn)行技術(shù)宣傳教育等到。麻江縣政府在2010年政府工作報(bào)告中明確指出投資1400萬(wàn)元的縣城污水處理廠(chǎng)建成并投入使用，日處理污水3000噸，基本實(shí)現(xiàn)了縣城區(qū)?雨污分流?，進(jìn)一步推進(jìn)了節(jié)能減排工作，提高了縣城環(huán)境質(zhì)量”。（三）政府資助。地方政府、公民、社會(huì)組織及其他政府涉水部門(mén)提供資金，用以保障流域治理工作的順利推進(jìn)。其中資金的來(lái)源多為政府預(yù)算，社會(huì)捐贈(zèng)，部門(mén)費(fèi)用收入等。政府資金的用途主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是政府涉水部門(mén)的資金分配，這部分資金主要是涉水部門(mén)如水利部門(mén)、環(huán)保部門(mén)在日常工作的運(yùn)轉(zhuǎn)中所用到的部門(mén)資金項(xiàng)目。如貴州省環(huán)保廳建立專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目用于補(bǔ)貼清水江流域污染的補(bǔ)償。