【文章內容簡介】 。3．土地應當由國家管理土地立法的一項重大意義，就在于是適應了國家管理土地的需要，體現(xiàn)了國家管理土地的基本規(guī)則。土地的國家管理，這也是由前面提及的土地的特殊作用和特殊地位所決定的。首先，土地是人類賴以生存的最基本的物質基礎，是一個國家最珍貴的資源；必須由國家進行管理；第二，土地的開發(fā)利用涉及到社會的整體利益，與國民經濟的發(fā)展息息相關，直接影響到社會進步與穩(wěn)定，因此，土地應當由國家管理，從社會整體利益出發(fā)進行必要的控制；第三，土地是自然、經濟、社會歷史的結合體，土地的開發(fā)利用會受制于一定的自然、社會經濟條件，應當由國家綜合平衡，控制調節(jié)，獲取符合公共利益的最佳成效；第四、我國實行土地社會主義公有制，國家應當具有統(tǒng)一監(jiān)督管理土地的職能，而不是由某一個社會團體或經濟組織來擁有這種職能?？傊恋氐膰夜芾硎强陀^的需要，也是一項不可動搖的重大原則。而土地的國家管理則必須與法律形式結合在一起，由法律來體現(xiàn)有關土地管理方面的國家意志，也由法律來保障國家管理土地職能的實施。所以，從國家管理土地這個角度來考察，土地管理立法有現(xiàn)實的意義也有長遠的意義。4．土地管理必須規(guī)范化這是土地管理立法的直接目的，也是土地管理立法的直接意義。由于土地資源十分重要，人們在土地上生存、發(fā)展，土地既是生產資料，又是生活資料，從而圍繞土地產生了占有、使用、保護、管理、收益、分配等項關系，涉及廣泛的權利義務，人們有關土地的行為必須是有規(guī)則的，秩序井然的，也就是規(guī)范化地進行。如果不是這樣的，而是無規(guī)則的、秩序混亂的、盲目行動的，那將不僅破壞了土地資源，而且直接損害了人類自身的利益，甚至會危及人的生存與持續(xù)發(fā)展，當然也會影響人們正常生活。所以，人們有關土地的行為應當是很規(guī)范的，包括人與土地的關系是規(guī)范的，在保護利用土地過程中形成的人與人的關系是規(guī)范的，土地作為可開發(fā)利用的財富所引致的權利義務關系也應當是有明確規(guī)范的，國家管理土地則也是必須依照一定的規(guī)范進行的。這些有關土地的行為應當規(guī)范化的要求，就是要將土地管理活動推向法制化的軌道，使之實現(xiàn)依法治理土地。可以說，土地管理立法是保證規(guī)范地管理土地的前提與基礎，能夠推進建立并強化土地管理的法律秩序，促使人們在保護、利用、管理土地過程中遵循自然規(guī)律與經濟規(guī)律。5．時代發(fā)展的迫切需要土地管理立法是一個歷史的概念，在開始時還不是很受重視，但是隨著時代的發(fā)展，人口大量增加，經濟日益發(fā)達，城市化和工業(yè)化迅速推進，對土地的需要猛增，而土地的自然供給是絕對有限的。這樣，在現(xiàn)代社會中土地的供需矛盾不但存在，而且會突出起來，土地用途日益廣泛與土地供給的稀缺，人口增加與產業(yè)發(fā)展之間爭地，經濟利益的驅動擠占耕地與耕地必須保護，土地的開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的保護、改善，等等，這些矛盾都需要采取有效的方式進行處理，協(xié)調相互間的利益關系，確認公共利益、社會效益、環(huán)境效益的必要，保護土地開發(fā)利用過程中符合社會主義市場經濟原則的合法權益。為了滿足這種需要，在現(xiàn)代社會中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能適應現(xiàn)代社會管理土地要求的方式，能積極地調節(jié)處理土地供需矛盾，能有效地約束人們不利于土地保護和合理利用的行為，能推動人們按照可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求控制土地的，就是通過制定法律，確立有關法律規(guī)范。體現(xiàn)現(xiàn)代社會的土地管理特點。反映社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實，采用積極的法律對策，因而，土地管理立法有明顯的時代意義，在當代，應當更需要、更重視這部法律，并且使其在實踐中既能滿足當代人的需要，又能惠及子孫。上面從五個主要的方面論述土地管理立法的重要意義，目的在于引起人們對土地管理法的重視，以更高的自覺性去運用好這部法律。土地管理法不單純是一部規(guī)范行政管理的法律，也不單純是一部普通的民事法律，而是一部涉及多種法律關系的單行立法，或者說它是一部涉及面較廣的經濟法律，因而從其調整對象的特殊地位、特殊作用來理解這部法律的特點，也是很有益的。當然，上面提及的各項重要意義并不全面，它還可以作出進一步的分析，用更充足的理由來論證土地管理法的特點。二、土地管理法的修訂對于這部修訂后的土地管理法，所以稱之為是一部新的土地管理法，就在于它是對原有的土地管理法作了全面的、重大的修訂，在指導思想、立法原則、涉及范圍、具體規(guī)范等方面，都增添了新的內容，體現(xiàn)了新的要求，達到了新的高度，反映出了新的特點。這次修訂是必要的，而且是成功的，還在立法上提供了新的經驗，下面作三方面的介紹或論述。1．修訂的必要性這次修訂土地管理法，首先是出于現(xiàn)實的迫切需要，同時又堅持了長遠發(fā)展的利益，總結了土地管理的有益經驗，針對存在問題采取相應的對策，適應了社會主義市場經濟的要求，積極推進土地管理制度的改革與完善。原有的土地管理法是1986年制定的，實施以后的十余年來，在加強土地管理，保護土地資源，合理開發(fā)利用土地，維護土地的社會主義公有制等方面都發(fā)揮了積極作用。但是，土地管理和開發(fā)利用是與社會經濟的發(fā)展相聯(lián)系的，十幾年來，由于改革開發(fā)，經濟發(fā)展，社會的變化，也在土地管理上反映出許多新的情況、新的問題、新的要求。比如：由于人口增加，而耕地面積銳減，人地矛盾已經十分尖銳；一些地方違法批地，亂占耕地，浪費土地的問題時有發(fā)生，土地法制亟待加強；非農建設占用耕地、農業(yè)結構調整占用耕地、災害損毀耕地嚴重，數(shù)量大，問題突出；城鎮(zhèn)建設外延擴張，村莊建設分散無序，占用耕地嚴重；土地粗放利用，違背自然規(guī)律，忽視生態(tài)環(huán)境保護；耕地撂荒，土地閑置，非法轉讓土地使用權；國家工作人員濫用職權違法批地，嚴重瀆職；等等。這些情況和問題的出現(xiàn)，既說明原有的土地管理法已有許多規(guī)定不能適應現(xiàn)狀，又表明確實需要制定一部新的土地管理法，以法律形式確定治本之策，采取十分嚴格的土地管理特別是耕地保護措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然規(guī)律、經濟規(guī)律的要求積極調整土地開發(fā)利用中形成的關系，遏制在人口繼續(xù)增加的情況下耕地大量減少的失衡趨勢，建立健全強有力的依法管理土地的秩序。所以，修訂原有的土地管理法實屬必要，一方面保留其中合理、可行的規(guī)定，一方面制定了一系列新的規(guī)范。據(jù)對照，原有的法律條文除少數(shù)幾條未作修改外，絕大部分作了改動，在改動的條文中，多數(shù)是新增條文，或者是作了實質性的修改，體現(xiàn)了新土地管理法的基本內容。新土地管理法與原有的土地管理法相比，修訂之處不僅數(shù)量多，而且內容重要。明白它們的異同，有助于加深對新土地管理法的理解，也有利于堅持和運用好我國所實行的土地管理制度。土地管理法修訂的主要之點為：（1）將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策第一次寫入法律，這是在立法機關審議修改時增加的規(guī)定；（2）明確規(guī)定國家實行土地用途管制制度，這是一項重大的改變，也是新土地管理法區(qū)別于原有法律的關鍵之處；（3）強化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃的法律地位，從它們作為土地用途管制的重要根據(jù)出發(fā)，增強了它們的可操作性；（4）將土地分為農用地、建設用地和未利用地三類，并分別作出了有可操作性的具體界定；（5）明確規(guī)定：全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使；（6）明確規(guī)定了農民集體所有的土地由誰來經營、管理的問題，即所有權的代表問題；（7）用法律的形式規(guī)定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，期限為三十年，若要進行適當調整，必須經過法定的程序；（8）明確規(guī)定國有土地可以由單位或者個人承包經營，農民集體所有的土地可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人經過法定的程序承包經營；（9）將保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用作為編制土地利用總體規(guī)劃的指導原則，并在有關條款中作出相應的規(guī)定；（10）審批土地利用總體規(guī)劃的權限集中于國務院和省級人民政府，但又考慮了可操作性，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃可以授權審批；（11）明確了土地利用總體規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的法律關系，并對其中若干主要事項作出了法律界定；（12）土地行政主管部門與統(tǒng)計部門共同制定土地統(tǒng)計調查方案，兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；（13）確立了國家保護耕地、嚴格控制耕地轉為非耕地的法律原則，這項內容是修訂土地管理法的重點；（14）確立了國家實行占用耕地補償制度，非農業(yè)建設占用耕地的，“占多少，墾多少”；（15）確定省級人民政府應當確保在行政區(qū)域內耕地總量不減少，并確立了相關的占地補償措施；（16）明確在土地管理中，國家實行基本農田保護制度，以省、自治區(qū)、直轄市為單位，基本農田應當占其耕地的百分之八十以上，基本農田保護區(qū)應按法定程序劃定；（17）明確規(guī)定，非農業(yè)建設必須節(jié)約用地，禁止浪費、破壞耕地，限制占用基本農田，禁止閑置、荒蕪耕地；（18）明確規(guī)定，開發(fā)未利用土地必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖；（19）強化人大對土地利用的監(jiān)督作用，規(guī)定省一級人民政府應當向同級人民代表大會報告土地利用計劃執(zhí)行情況；（20）調整了征用土地的批準權限，將這項權力更明確地集中于國務院和省級人民政府；（21）提高了征用土地補償費的標準，并對征地的程序、征地補償費用收支作出了規(guī)定，加強了對農村集體經濟組織和農民利益的保護；（22）對新增建設用地的土地有償使用費的分配使用作出了規(guī)定；（23）對興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用土地時，將使用本集體經濟組織所有的土地與非本集體經濟組織所有的土地加以區(qū)別，有了更清晰的法律關系；（24）明確規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，以農村村民代替農民居民一詞，概念更準確。（25）對農民集體所有的土地因依法用地的企業(yè)破產、兼并等情況致使土地使用權發(fā)生轉移的，在法律中作出特別規(guī)定；（26）增列監(jiān)督檢查一章，根據(jù)土地管理的需要，作出了加強監(jiān)督檢查的有關規(guī)定，同時也規(guī)范了監(jiān)督檢查工作人員的行為；（27）強化了對非法轉讓土地、占用土地等違法行為的處罰，根據(jù)現(xiàn)實情況，有針對性地規(guī)定了相應的法律責任；（28）對非法批地、越權批地、不按照土地利用總體規(guī)劃批地、違反法定程序批地的行為，規(guī)定其批準文件無效，并追究其法律責任。以上所列二十八點，并未將此次土地管理法的修訂之處列全，僅是修訂要點的大部分，可以說還有相當一部分未一一列明。從已列出的修改內容看，土地管理法的修訂主要體現(xiàn)于下列方面：一是，進一步體現(xiàn)了黨和國家在土地方面的重大方針政策；二是，反映了我國經濟發(fā)展和改革的新的經驗、新的需要。確立了土地管理中新的法律原則；三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，確立了新的制度；四是，強化了依法管理土地的軌道，確立了一系列有操作性的法律規(guī)范；五是，豐富了土地立法的內容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有單行法律的特點。3．修訂的過程土地管理法的修訂，由國務院于1998年4月向全國人大常務委員會提出《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》；在此之前，國務院的土地管理行政部門和法制工作部門為修訂草案的形成，做了大量的調查研究、總結經驗、反復修改的工作。1998年4月，九屆全國人大常務委員會第二次會議，對由國務院提出的土地管理法修訂草案進行初次審議。我國最高立法機關對土地管理法修訂草案的審議，有兩個新的特點，第一是將這個修訂草案在全國公布，廣泛征求意見；第二是實行三次審議的制度。關于公布法律草案。這是九屆全國人大常務委員會在立法上采取的一項意義重大的舉措，就是將重要法律草案在全國公布，其目的在于廣泛地吸引人民群眾參加立法活動，征集意見，反映人民群眾的意愿，集思廣益，提高立法質量，也有利于普及法律知識。土地管理法修訂草案的公布，是決定采取這項重大舉措后的第一次公布，因此受到全國人民的關注，引起了強烈的反響。在為公布這個法律草案由全國人大常委會辦公廳所發(fā)的通知中指出，土地管理法修訂草案是一個關系農業(yè)基礎地位，關系九億農民切身利益，關系中華民族子孫后代的重要法律草案，根據(jù)委員長會議的建議，全國人大常委會決定把修訂草案全文在報上公布，廣泛征求意見，以便進一步研究修改，再提請以后的全國人大常委會會議審議。對于公布的土地管理法修訂草案，要求征集各級人民政府、有關部門、基層單位和人民群眾的意見，特別注意征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、農村集體經濟組織和全國人大代表的意見，并由各省、自治區(qū)、直轄市將意見匯總報送全國人大常委會法制工作委員會；同時也明確，各界人士可以將意見直接寄送各省的人大常委會或者全國人大常委會法制工作委員會。所以這樣，就是為了能廣泛地征集各方面的意見，發(fā)揮人民群眾參與立法的積極性。在修訂草案公布后的三個多月時間內，三十一個省、自治區(qū)、直轄市全部反聵了意見，二十五個大中城市和五十二個中央有關部門、單位提出了意見、建議；全國人大常委會法制工作委員收到各界人士來信六百七十五封，不少信是多人聯(lián)名寫的，其中一封最多的為八百三十六人聯(lián)名。各地區(qū)、各部門和各界人士的意見、建議中，涉及到土地保護、管理、開發(fā)利用的方方面面，尤其關心耕地保護、土地管理制度改革、人民群眾合法權益維護等方面的問題，同時，也普遍贊揚了公開征求意見，使人民群眾能更積極地參加立法的做法。土地管理法修訂草案的公布，收到了很好的效果，對審議修改好這個法律草案是有許多益處的，不少被采納的修改意見來自群眾和各地、各部門的建議。關于對法律草案一般要實行三審的制度。這是九屆全國人大常委會在立法上采取的又一個重要措施，或者說是確立的又一項重要制度。土地管理法修訂草案的審議，是實行這項制度的第一例，為修訂好這部法律創(chuàng)造了更好的條件，也由于是“第一例”而探索了經驗，工作得極為認真。在對土地管理法修訂草案的第一次審議中，主要是聽取了提案人對法律草案的說明，由全國人大常委會組成人員進行初步審議。會后，由有關的專門委員會和立法工作機構組織調查研究，多次召開座談會，進行專題討論，協(xié)調修改意見；由立法工作機構根據(jù)審議意見和廣泛征求的意見，提出對修訂草案的修改建議。然后由法律委員會統(tǒng)一審議。二審，即對土地管理法修訂草案的第二次審議中，全國人大常委會的委員們聽取了法律委員會關于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》初步審議情況的匯報，同時對在這次會議上提出的土地管理法修訂草案修改稿進行審議，實際上是委員們在對土地管