【文章內(nèi)容簡介】 其原因就在于人大代表制度本身的缺陷，要完善人大代表制度，就必須從相關(guān)制度本身的改革入手。一、代表人數(shù)太多，應(yīng)大量減少人數(shù)我國選舉法第15條規(guī)定全國人大代表不得超過3000名。選舉法第9條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為350名，省、自治區(qū)每15萬人可以增加1名代表，直轄市每25000人可以增加一名代表；人口超過1億的省，代表總名額不得超過1000名。我國第七屆全國人大代表2970人，第八屆代表為2978人，第九屆代表為2979人，第十屆代表超過了3000名。3000人左右的一個會議，如果讓每個代表發(fā)言1分鐘的話，就得3000多分鐘，兩天兩夜多。再看地方，北京市人大代表名額為781人，河南省為957人，山東省為930人，最少的是青海省399人，寧夏423人，西藏445人。所以，在全體會議上，每個代表的發(fā)言只能是沒有，大會的時間留給大會主席團來發(fā)言和主持表決，代表的作用也只能限于鼓掌歡迎舉手通過了。在一個議會里，代表人數(shù)越多，每個代表對全體會議上通過議案的作用就越微弱，代表1的價值就越小。代表人數(shù)越少，每個代表對全體會議通過議案的作用就越大，代表的價值就越大。我國有些人大代表，對開人大會議的積極性是不高的。人大代表名額的多少，對于在人大會議上能否產(chǎn)生出熱情洋溢的政治民主氣氛實有著一種關(guān)鍵的作用。從議會便于開會討論問題的角度來看，以200到300人為準(zhǔn)，較為合適于開會，往上則呈飽和狀態(tài)，人數(shù)再多，開會的效果肯定不好。從國外議會制度來看，只有極少數(shù)幾個國家，如日本、意大利、印度等，它們的兩院制議會中有一院是超過500人以上的，絕大多數(shù)國家，它們的議會中任何兩院都沒有超過500人以上的。所以，有鑒于我國人大代表開會的現(xiàn)狀和國外議會制度的建設(shè)經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)適量地將我國各級人大代表的名額進(jìn)行壓縮，將全國人大代表名額壓縮到400500名。省級和省級以下的地方人大代表名額，壓縮到200300人，甚至更少。二、改革人大代表審議議案由代表團分組審議，再交付大會表決制度由于我國各級人大的代表過多，在全體會議上無法審議議案，所以人大代表審議議案只能交由代表團分組審議，再交付大會表決。以全國人大為例，代表團按各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊的代表組成。代表團的作用是在全國人大會議期間組織本團代表對議案進(jìn)行審議，也可以由代表團團長或者選派代表，在全體會議上代表代表團發(fā)言。但代表團既是按地區(qū)來分類，代表團的團長往往就由該區(qū)的省委書記或省長等黨政要員來擔(dān)任。所以，一個議案的提起，往往先由團長作提示性發(fā)言，最后作總結(jié)性發(fā)言。全國人大代表從全國各地來到北京，除要監(jiān)督中央各國家機關(guān)外，還要借助中央來監(jiān)督地方，但在代表團團長由地方行政長官來擔(dān)任的前提下，使得代表們的發(fā)言受到牽制，往往不談問題，只談成績，不談官員個人責(zé)任，而只談地區(qū)自然條件差異等，成了一種表決心，展望未來的講臺。所以，在不能立即修改選舉法減少代表人數(shù)的情況下，分組審議時應(yīng)該打破以地區(qū)為分組標(biāo)準(zhǔn)，改革為隨機分組，選舉組長進(jìn)行主持。三、改革我國人大代表兼職制度，實現(xiàn)人大代表的職業(yè)化2在歐洲中世紀(jì)，議員是一項屬于貴族的榮譽職業(yè)，一個重要原因是議會那時不是一個職業(yè)機構(gòu)。近代以來，隨著社會的復(fù)雜化和民主參政意識的提高，議會的職能不斷提升，議會立法不斷取代由司法貴族制定的判例法。自從18世紀(jì)以來，英國下議院的地位不斷提高，議員也逐漸成為一門獨立的正式職業(yè)。如果你做議員，就可以從國家獲得保障的體面收入。由于現(xiàn)代社會高度復(fù)雜，而法治國家的社會關(guān)系必須獲得立法的及時調(diào)整，議員是一項很忙碌的專門職業(yè)，因而不允許從事“第二職業(yè)”。中國的人大代表是一種榮譽，至今仍然是一項非正式職業(yè)，除了人大常委會正副主任外，絕大多數(shù)人大代表甚至人大常委會的普通委員都在從事著別的社會職業(yè)；參加人大只是其“第二職業(yè)”，因為她（他）要從其本職工作來拿工資的。立法是一項耗時費力且經(jīng)常需要困難的利益妥協(xié)的工作，因而要求專門的注意力。人大工作機構(gòu)有一些專職工作人員，但他們大多數(shù)人不是人大代表，不能代表選民的利益。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，組成全國和地方各級國家權(quán)力機關(guān)，要監(jiān)督行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等，但人大代表本身有相當(dāng)一部分，卻是來自于行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的官員。全國人大由主席團來主持會議，但主席團中有相當(dāng)一部分是國家領(lǐng)導(dǎo)人，他們主導(dǎo)了會議。所以，人大開會，成了國家領(lǐng)導(dǎo)人自己監(jiān)督自己，在代表團中，成了地方領(lǐng)導(dǎo)人自己監(jiān)督自己，整個人大的監(jiān)督功能就落空了。四、改革人大的會期制度，延長開會時間和次數(shù)我國各級人大每屆任期5年，但開會時間太短，5年之內(nèi)只開5次會議，1年1次，每次2至3個星期。開會時間如此之短，使得人大代表大多數(shù)時間又回到自己的工作崗位上。所謂人大代表的人民性，是指人民代表來自于人民，又復(fù)歸于人民，在我國即是指采用兼職代表制，代表在每年1次的人大會議外，都有自己的工作，所以代表往往視每年一度人大會議只是自己繁忙工作之外一種消遣和放松。所以，任期太長，而開會時間太短，容易導(dǎo)致人大代表忘記了自己的職責(zé)。他對自己執(zhí)行職務(wù)就會形成漫不經(jīng)心的習(xí)慣，他來開會，只能感性地談一下自己的日常生活，而不可能對某個議案有更深刻的洞察。我國的人大制度跟西方議會制有一個區(qū)別的是，就是在人大全體會議下，設(shè)一個常務(wù)委3員會。常委會在全體會議閉會期間繼續(xù)工作，每二個月舉行一次會議，一次一個星期左右。所以，把全國人大的開會時間和全國人大常委會開會時間加起來，也不過九個星期，六十幾天左右。議會是一個開會的地方。議會不開會，經(jīng)常處于休會期間，議會的權(quán)力是無法體現(xiàn)出來的。從西方國家來看，法國憲法將議會的開會時間明確寫進(jìn)了憲法，“議會每年自行召開兩次常會，第一次會議自十月二日開始，會期八十天。第二次會議自四月二日開始，會期不得超過九十天。”如西班牙憲法規(guī)定：“兩院每年在兩個固定期間召開會議：第一期間是九月至十二月，第二個期間是二月至六月?！弊h會開會的時間越長，就越能體現(xiàn)議會在社會中的作用和影響力。從西方國家的議會制度來看，絕大多數(shù)國家的議會會期至少都在3個月以上，另外，還有幾個非洲國家的憲法規(guī)定，會期最長不超過4個月。我國憲法有一個缺陷，就是沒有對全國人大和地方各級人大的開會時間作出明確規(guī)定。欲要發(fā)揮人大代表監(jiān)督政府的功能，就得使議會經(jīng)常處于開會的時間，就得對人大代表參與開會有一定要求，不在會議時間，對人大代表考察民情，與選民保持密切聯(lián)系也有一定要求，這些應(yīng)由法律作出進(jìn)一步的明確規(guī)定。五、改革人大代表的選舉制度，盡可能地實行直接選舉我國人大代表選舉采用直接選舉與間接選舉并用原則，在縣級和縣級以下采用由選民直接選出的方法，而全國、省級和地市級則要用由下一級人大選出代表。間接選舉使得代表代表民意性的可能性下降，尤其是由縣級人大選出地市級人大代表，地市級人大選出省級人大代表，省級人大選出全國人大代表，越往上，多層次的選舉使得民意層層過濾，而到最后幾乎所剩無幾。在鄉(xiāng)級和縣級的直接選舉中，雖然由選民直接投票，但選民直接投票選出的代表每年卻只能開一次會議，鄉(xiāng)級人大不設(shè)常設(shè)機關(guān)，而只設(shè)主席一人，副主席二至三人，作為鄉(xiāng)級人大閉會期間聯(lián)系代表的機構(gòu)?？h級人大則設(shè)置了常務(wù)委員會，作為全體會議閉會期間的常設(shè)機關(guān)，每二個月開一次會議，但常務(wù)委員會由全體代表選出常務(wù)代表來組成，也屬于一種間接選舉的形式，其民意也被過濾了。六、改革代表名額的比例，實現(xiàn)憲法權(quán)利的平等41979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了《選舉法》。1982年憲法頒布后，全國人大對選舉法進(jìn)行了三次修正。1982年的修正對每個代表所代表的人口數(shù)作了有利于少數(shù)民族的調(diào)整。1986年的修正對少數(shù)民族所代表的人口數(shù)作了進(jìn)一步調(diào)整。1995年的修正表達(dá)了逐步提高婦女代表比例的設(shè)想，并縮小了城鄉(xiāng)選民的選舉權(quán)上的差別。選舉法第6條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例；全國人民代表大會和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表?！睆囊陨弦?guī)定看，似乎在分配福利而不是在參與政治生活。選舉法第16條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！?第5條規(guī)定，“人民解放軍單獨進(jìn)行選舉，選舉辦法另訂?！?第十七條規(guī)定，“全國少數(shù)民族應(yīng)選全國人民代表大會代表，由全國人民代表大會常務(wù)委員會參照各少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，分配給各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會選出。人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人?！边@是平等的憲法權(quán)利嗎？可能不平等。根據(jù)第八屆全國人大五次會議決定，第九屆全國人大（1998—2003年），農(nóng)村人口為每88萬人一名代表，城市人口每22萬人一名代表，解放軍則每1萬人一名代表，其代表人數(shù)占人大代表總?cè)藬?shù)的1/10，是城市人口比例的22倍，是農(nóng)村人口比例的88倍。如此巨大的代表比例差異是否具備憲法理由？這肯定不符合中國憲法的平等原則。民主選舉的首要原則是一人一票、平等競爭。他所關(guān)注的對象是“公民”，而不論其種族、性別、職業(yè)、財富。七、改革人大代表候選人產(chǎn)生方式，使候選人真正體現(xiàn)民意候選人的產(chǎn)生是選舉的一個關(guān)鍵，它決定了可供選民自由選擇的范圍，決定了人大代表的素質(zhì)。選舉法第29條規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區(qū)或者選舉單位提名產(chǎn)生。各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。推薦者應(yīng)向選舉委員會或者大會主席團介紹候選人5的情況?！睆姆梢?guī)定來看，候選人提名有兩種方式：組織提名和代表聯(lián)合提名。但代表聯(lián)合提名實際上受很大限制，有些地方已經(jīng)名存實亡。影響聯(lián)合提名的主要因素包括不給代表發(fā)提名表、不允許代表進(jìn)行“串聯(lián)”醞釀提名、不允許代表進(jìn)行任何形式的會下活動和跨團提名，同時又把代表團劃的很小，使代表很難在本代表團內(nèi)征集到聯(lián)名所需要的人數(shù)等。從推選到產(chǎn)生正式候選人，中間有一個頗為講究的協(xié)商確定過程。在各選民小組最初推薦候選人時，選舉工作人員已經(jīng)把內(nèi)定范圍告訴了他們，例如“一個處級干部、一個非黨員科技人員、一個非黨員的女同志?！睂嶋H上，代表通過在性別、黨派等不同特征的人中分配名額來實現(xiàn)、協(xié)商確定過程以及候選人的確定標(biāo)準(zhǔn)違背了平等的憲法原則。在西方，候選人一般時是通過一定數(shù)量的選民提名并進(jìn)行預(yù)選