【文章內(nèi)容簡介】 審計機關(guān)的這一特殊任務(wù)。(三)對政府采購審計有利于探索績效審計的新途徑。隨著政府采購業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，政府采購支出占財政總支出的比重愈來愈大，巨額的資金和復(fù)雜的政府采購活動，都必須以追求效率、效益、利益最大化為目的。為此《政府采購法》第一條就明確規(guī)定，該法的立法目的是規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)。這就要求審計機關(guān)必須從講求效率、效益和公共利益出發(fā)，通過績效審計，規(guī)范財政資金預(yù)算管理，確保政府采購制度在公開、公正、公平、透明的環(huán)境中運作，從而達到加強監(jiān)督，切實提高財政資金的使用效率和效益，維護國家利益和社會公共利益。實現(xiàn)上述目的最佳途徑，就是要通過績效審計監(jiān)督，充分揭露政府采購活動中存在的不合法、不規(guī)范行為，以及可能出現(xiàn)的收受供應(yīng)商回扣、虛報采購項目、騙取貪污采購資金等腐敗問題，從而達到提高政府采購的社會效益和經(jīng)濟效益，規(guī)范政府采購市場秩序的目的。二、當(dāng)前政府采購存在的主要問題根據(jù)國家審計署2002年關(guān)于開展政府采購審計和審計調(diào)查的通知精神，我局在安排財政預(yù)算執(zhí)行審計任務(wù)時，同時安排了政府采購審計調(diào)查。通過開展審計調(diào)查，并廣泛查閱審計報刊有關(guān)政府采購的審計信息資料，發(fā)現(xiàn)有的地方還未實行政府采購制度，購買政府采購目錄范圍內(nèi)的商品，未按規(guī)定辦理政府采購審批手續(xù)；有的地方雖然實行了政府采購制度，但 3由于機構(gòu)不健全，監(jiān)督約束機制不完善等，政府采購隨意性很大，甚至走了過場，致使政府采購變成了“定點采購”，不僅沒有發(fā)揮“陽光采購”應(yīng)有的效應(yīng)，反而滋生了“采購腐敗”，助長了市場特權(quán)和行業(yè)壟斷，最終影響了政府采購的質(zhì)量和信譽。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：(一)政府采購監(jiān)督管理機制不健全。審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的政府采購監(jiān)督管理部門沒有單獨設(shè)立，有的由財政部門臨時抽調(diào)成立一個松散的臨時性機構(gòu)，人員組成不穩(wěn)定，職責(zé)界定不明確，不能很好地協(xié)調(diào)處理政府采購需求、預(yù)算、計劃與運行等方面的關(guān)系，基本上未能履行管理和監(jiān)督職能；有的政府采購監(jiān)督管理部門甚至與采購機構(gòu)合署辦公，一套人馬兩塊牌子，既承擔(dān)管理和監(jiān)督職能，又直接從事政府集中采購活動；有的本應(yīng)由專門機構(gòu)集中支付的政府采購貸款也由政府采購機構(gòu)承擔(dān)；有的為了圖省事，干脆搞“三合一”辦公，即：政府采購監(jiān)督管理部門和采購機構(gòu)及采購人，從招標(biāo)、評標(biāo)、簽訂合同到采購、驗收，實行“一條龍”工作制，不僅不能形成“公開、公平、公正”和相互制約監(jiān)督的機制，而且極易產(chǎn)生“暗箱操作”、滋生腐敗等問題。(二)政府采購內(nèi)控制度約束不力。由于政府采購機構(gòu)不健全，影響了配套規(guī)章制度的建立與完善。雖然有的地方建立了相應(yīng)的制度規(guī)定，但在實際操作中貫徹落實不到位的情況比較普遍。在采購組織管理方面，有的預(yù)算觀念不強，計劃性差，往往以部門預(yù)算代替采購計劃，使政府采購機關(guān)不能及時掌握各部門所需產(chǎn)品名稱、技術(shù)規(guī)格、數(shù)量等采購信息，難以形成批量采購計劃和統(tǒng)一的采購流程。在確定采購方式方面，以公開招標(biāo)方式為主的觀念不明確，評標(biāo)委員會組成不規(guī)范，評標(biāo)過程不嚴謹；采取其他采購形式的不及時報批，達到“門檻價”以上數(shù)額的采購項目未實行政府采購，采購項目驗收手續(xù)不完備甚至無手續(xù)等。在執(zhí)行采購程序方面，4“三無”現(xiàn)象，即無政府采購預(yù)算、無政府采購計劃且無主管機關(guān)監(jiān)督的問題比較普遍，且隨意性大；先采購后立項以及無預(yù)算或超預(yù)算采購現(xiàn)象比較多；采購基礎(chǔ)管理比較薄弱，缺乏采購臺賬管理制度，多數(shù)項目未設(shè)臵采購臺賬；采購檔案管理制度薄弱，采購計劃、項目、招投標(biāo)手續(xù)及產(chǎn)品驗收檔案資料不全；采購會計賬務(wù)處理不規(guī)范，固定資產(chǎn)入賬不及時等。這些問題的存在嚴重制約著政府采購工作的正常開展，潛伏著巨大的采購風(fēng)險。(三)政府采購規(guī)模小、范圍窄、品種單一。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，國外發(fā)達國家的政府采購規(guī)模一般為國內(nèi)GDP的10%以上，或為本國財政支出的30%左右。據(jù)資料顯示，我國2002年的政府采購規(guī)模約1000億元，僅占國內(nèi)GDP的1%左右。目前，從我們掌握的情況看，省直轄市級單位參與政府采購的部門僅占30%左右，有的甚至更低，且參與政府采購的項目基本上都是電腦、汽車、辦公機具等極為有限的一些貨物類商品，而財政投入較大的服務(wù)項目和工程建設(shè)項目還沒有開展政府采購，因而限制了政府采購的規(guī)模，使采購規(guī)模占財政支出比例偏低。加之某些地方在政府采購政策的執(zhí)行、監(jiān)督等方面缺乏剛性，致使某些部門為了局部和小團體利益，有意逃避政府集中采購，也在一定程度上影響了采購規(guī)模的擴大。另外，一些地方政府常宥于局部利益而強制各采購人購買本地產(chǎn)品，大型工程也由本地區(qū)自行承建，而不考慮價格、質(zhì)量、技術(shù)力量等因素，阻礙了全國統(tǒng)一采購市場的形成，不利于企業(yè)在競爭中成長，也不利于政府采購事業(yè)的正常運行和向縱深發(fā)展。(四)采購人員素質(zhì)不高,專業(yè)化人才匱乏。政府采購政策性強，監(jiān)督管理難度大，程序操作比較嚴格，涉及商業(yè)貿(mào)易、談判技能、產(chǎn)業(yè)政策、國際慣例等諸多領(lǐng)域的技術(shù)和知識，要求政府采購人員不僅要通曉相關(guān)的 5法規(guī)政策和采購業(yè)務(wù)技能，包括招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)方式方法的選擇與運用，有關(guān)采購合同條款的特殊要求，采購技巧的開發(fā)和運用，采購風(fēng)險的預(yù)防與化解等。同時，還要熟悉國際貿(mào)易的政策和規(guī)則，掌握國內(nèi)外市場動態(tài)及相關(guān)專業(yè)知識。但據(jù)我們了解，目前政府采購監(jiān)督管理部門和采購機構(gòu)專業(yè)人才數(shù)量短缺和素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀與政府采購的快速發(fā)展矛盾突出，也是導(dǎo)致操作不規(guī)范的一個重要原因。另外，在評標(biāo)專家?guī)旌凸?yīng)商庫的開發(fā)建設(shè)等基礎(chǔ)性工作方面還十分薄弱，也程度不同地影響了政府采購質(zhì)量和效益。三、政府采購審計的對象和主要內(nèi)容根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，對政府采購活動的審計應(yīng)包括采購監(jiān)督管理部門、采購各當(dāng)事人及采購活動的全過程。據(jù)此，各級審計機關(guān)要把加強對政府采購工作監(jiān)督作為財政資金審計的重點之一，明確審計的對象和主要審計內(nèi)容，并依法對政府采購監(jiān)督管理部門、采購各當(dāng)事人有關(guān)政府采購活動的真實性、合法性、效益性進行審計監(jiān)督。(一)政府采購審計的對象。按照《政府采購法》規(guī)定，政府采購審計的對象包括：政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人及有關(guān)的政府采購活動。其中政府采購各當(dāng)事人包括：采購人(國家機關(guān)、事業(yè)單位、團體組織)、政府采購機構(gòu)、供應(yīng)商(國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、股份制企業(yè)和個體、私營、合資、外資企業(yè))等。(二)政府采購審計的主要內(nèi)容。政府采購是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到商品和勞務(wù)的需求方、供應(yīng)方及采購活動的組織方等多方利益關(guān)系，涉及面廣、政策性和專業(yè)性強，審計監(jiān)督的內(nèi)容相對復(fù)雜。按照政府采購監(jiān)督管理體系，結(jié)合政府采購方式及實施程序，政府采購審計的主要內(nèi)容包括4個方面：。主要內(nèi)容包括：一是審查財政部門在政府采購活動中履行職責(zé)及政府采購預(yù)算、采購計劃編制的程序是否符合規(guī)定，是否采用自下而上的方式層層編制，并報經(jīng)人大批準(zhǔn)；采購人是否將應(yīng)實行政府采購的項目全部納入采購計劃；采購活動是否嚴格執(zhí)行政府采購預(yù)算，是否存在無計劃、超計劃采購的行為；追加政府采購支出是否按規(guī)定報經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，有無隨意追加支出的行為。二是調(diào)查政府采購資金國庫集中支付的方式、采購項目結(jié)余款項和政府采購資金賬戶的管理情況；三是審核政府采購資金籌集、支付和管理是否合規(guī)合法。屬財政資金的，是否按規(guī)定由財政部門劃入政府采購資金專戶；屬非財政資金的，是否由采購人直接劃入政府采購資金專戶，有無擠占挪用其他專項資金，有無截留轉(zhuǎn)移等問題。主要內(nèi)容包括：一是審查開展政府采購的管理情況，其中包括內(nèi)控制度建立情況、政府采購的規(guī)模、采購方式、采購程序、采購合同的簽訂等是否符合《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定；采取邀請招標(biāo)等方式進行政府采購的，是否經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，有無違背公開、公平、公正原則的問題。二是審查政府采購活動程序執(zhí)行情況，主要包括招標(biāo)文件的編制和招投標(biāo)、評標(biāo)程序是否合法、規(guī)范；招投標(biāo)過程中有無招標(biāo)人向他人透露標(biāo)底或與投標(biāo)人惡意串通謀取中標(biāo)，以及招標(biāo)人與采購人或供應(yīng)商串通搞虛假招標(biāo)等“暗箱操作”行為。三是以采購項目檔案為基礎(chǔ)，審查項目采購準(zhǔn)備、采購程序執(zhí)行、采購合同的履行及項目采購成本等重點環(huán)節(jié)，是否符合低成本高效益原則。如有必要，可對相關(guān)單位進行延伸審計。四是審查財務(wù)收支情況，包括政府采購專戶的收支及管理、投標(biāo)保證金收支及管理、自身的財務(wù)收支等是否合規(guī)合法。主要內(nèi)容包括：一是審查采購人是否編制政府 7采購專項預(yù)算，是否按規(guī)定向政府采購監(jiān)督管理部門報送政府采購預(yù)算、計劃，向采購機構(gòu)報送采購清單等；二是審查采購人是否對供應(yīng)商交付的產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量進行全面驗收，驗收手續(xù)是否齊全；對驗收不合格的產(chǎn)品是否作違約處理，限期由供應(yīng)商更換，并按合同負責(zé)賠償損失。三是審查經(jīng)省級以上政府批準(zhǔn)實行自行采購的項目，其資金來源是否合規(guī)，有無擠占、挪用其他資金等現(xiàn)象；采購資金支付是否合規(guī)，有無超預(yù)算或未按合同付款的問題；采購資金效益是否符合低價高效原則。四是審查自行采購活動中，有無虛報計劃，重復(fù)采購或與供應(yīng)商串通搞虛假采購，騙取政府采購資金。五是審查采購檔案是否齊全，有無采購計劃或自行采購批復(fù)手續(xù)，有無驗貨手續(xù)、產(chǎn)品登記記錄和采購賬務(wù)，有無自行處臵、變相調(diào)劑、變賣或報廢產(chǎn)品等問題。《政府采購法》賦予了審計機關(guān)對供應(yīng)商審計的任務(wù)，其中既包括對國有企業(yè)和國有控股、股份制企業(yè)供應(yīng)商的審計，也包括對個體、私營及外商企業(yè)供應(yīng)商的審計。其主要內(nèi)容有：一是對供應(yīng)商的企業(yè)信譽及內(nèi)部控制等情況進行審計；二是對合同履約情況進行審計，檢查是否與合同簽訂的交貨日期、數(shù)量、質(zhì)量、價格相一致，有無超期供貨，有無數(shù)量、質(zhì)量、價格不符等問題，并對發(fā)現(xiàn)的問題追根溯源，把問題查深查透。四、政府采購審計的主要方法政府采購審計是一項政策性、技術(shù)性都很強的綜合性審計監(jiān)督，不同于以往的財政財務(wù)收支審計，因為采購監(jiān)督管理部門和采購機構(gòu)沒有會計資料，如果仍按照傳統(tǒng)的審計方法，就難以完成任務(wù)。通過我們近年來的實踐探索總結(jié)，除了運用內(nèi)控制度測評、審計抽樣和分析性復(fù)核等行之有效的審計方法外，還要結(jié)合政府采購自身的特點，追蹤采購活動每一個重 8要環(huán)節(jié)，采取不同的審計方法，方能取得預(yù)想效果。以下僅介紹幾種簡單的政府采購審計方法，與審計同仁共同商榷。(一)從政府采購程序出發(fā)，確定審計的重點和內(nèi)容。《政府采購法》對政府采購活動的各個環(huán)節(jié)都做出了明確規(guī)定，《預(yù)算法》、《招標(biāo)法》、《合同法》的相應(yīng)條款都適應(yīng)于政府采購。審計機關(guān)在對政府采購活動實施審計時，首先應(yīng)審查政府采購活動的每個環(huán)節(jié)是否符合上述法規(guī)確定的相應(yīng)程序。在認定政府采購執(zhí)行程序無誤后，以政府采購資金和采購貨物流向為審計重點，并由此確定審計監(jiān)督的內(nèi)容，從政府采購預(yù)算、計劃審批，政府采購活動的組織實施到對采購產(chǎn)品的驗收，逐項進行審計，不僅提高了審計效率，同時也提高了審計質(zhì)量。(二)從政府采購機構(gòu)審計入手，分別對相關(guān)環(huán)節(jié)進行全面審計。任何政府采購行為，都同時涉及了供應(yīng)商、采購人和政府采購機構(gòu)以及政府采購監(jiān)督管理部門，其中政府采購機構(gòu)處于關(guān)鍵位臵，直接影響著政府采購活動的全過程。因此，緊緊抓住對政府采購機構(gòu)審計這一重要環(huán)節(jié)，只要對其接受采購人委托、制定招標(biāo)文件、組織招投標(biāo)到實施政府采購活動等方面進行審計，就不難發(fā)現(xiàn)與其緊密相連的其他方面的問題，有利于對政府采購進行全面審計監(jiān)督。(三)以政府采購費用審計為切入點，分別對與供應(yīng)商有密切來往的單位進行審計。在政府采購中，不排除下列行為的存在：即供應(yīng)商向采購人、政府采購機構(gòu)、評標(biāo)委員會的組成人員、競爭性談判小組的組成人員、詢價小組成員行賄或者采取其他不正當(dāng)手段謀取中標(biāo)或者成交；政府采購機構(gòu)向采購人行賄或者采取其他不正當(dāng)手段謀取非法利益；采購人提出虛假采購申請并付諸實施等，這些都是法律嚴格禁止的舞弊行為。發(fā)生這些行為必定會有相應(yīng)的費用支出。審計機關(guān)可從這些費用支出中尋找到疑點，以 9此作為深入審計監(jiān)督的切入點，其他方面的問題就會隨之暴露出來。(四)以政府采購檔案關(guān)聯(lián)審計為突破口，逐項審查政府采購資金的收付情況。按照《政府采購法》規(guī)定，在政府采購活動中，政府采購監(jiān)督部門、采購機構(gòu)、采購人對政府采購項目的每一項采購活動，都有一整套采購文件，其中包括：采購活動記錄、采購預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評估報告、定標(biāo)文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料等。這些文件，依照法律規(guī)定，應(yīng)自采購結(jié)束之日起至少要保存十五年，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀，因此，可以說這些采購文件是最為原始、真實、全面、完整的，最能反映政府采購活動全貌的證明材料。同時，政府采購活動必定伴隨著采購資金的收付和流動，采購資金的任何變動應(yīng)該是與采購文件中的相關(guān)規(guī)定和記錄相銜接的，能兩相印證，將它們結(jié)合起來審計，可及時發(fā)現(xiàn)問題，確定審計重點，并能有效提高審計質(zhì)量和效率。(五)以綜合效益審計為最終目的，全面提升政府采購績效審計水平。關(guān)注政府采購的經(jīng)濟和社會效益，是《政府采購法》的最終目的。因此，審計機關(guān)在對政府采購審計時，要把政府采購的產(chǎn)品、貨物的利用是否充分、有效，是否提高了工作效率，是否切實加強了財政支出管理，是否節(jié)約了財政資金以及是否促進了政府職能的實現(xiàn)和宏觀效益的發(fā)揮，作為績效審計的重點內(nèi)容，其評價的具體辦法是：在獲取同類商品和服務(wù)的市場價格，確保采購貨物和服務(wù)質(zhì)量的前提下，對相關(guān)指標(biāo)進行量化比較，計算出節(jié)約率，一般按照“節(jié)約率=(市場批量金額中標(biāo)金額)/市場批量金額”的公式計算；對于專項建設(shè)項目節(jié)約率，一般按照“節(jié)約率=(標(biāo)底金額中標(biāo)金額)/標(biāo)底金額”的公式計算。節(jié)約率在10%以上者為優(yōu)；節(jié)約率在5_9%的為良；節(jié)約率在14%的為一般；節(jié)約率為負數(shù)者要分析原因，查找問題。據(jù)此對政 10府采購活動的效益性進行評價，往往能夠收到比較滿意的效果。五、強化政府采購審計監(jiān)督應(yīng)采取的措施近兩年來，地方審計機關(guān)和審計署派出機構(gòu)已對政府采購進行試點審計，取得了初步效果，積累了一定經(jīng)驗。但由于現(xiàn)行的政府采購制度尚不健全，預(yù)算管理、行政事業(yè)會計制度不適應(yīng)政府采購的特殊需要，存在法規(guī)滯后、體系不完善及立法技術(shù)粗糙等問題，使審計缺乏定性依據(jù)。另外，由于開展政府采購審計的經(jīng)驗不足，缺乏全國統(tǒng)一規(guī)范和精通政府采購審計的專門人才，一些技術(shù)性問題尚處于摸索階段，相應(yīng)的審計技術(shù)方法難以確定，特別是政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)不明確，成為政府采購審計工作中的難點和亟待研究的問題。針對政府采購審計工作面臨的困難，