【文章內(nèi)容簡介】 、縣級、鎮(zhèn)級等五個層級。這種等級化的城鎮(zhèn)管理模式，通過財政收入自下而上地上繳和資源自上而下分配，使得資源更多地集中于大城市和中心城市。行政級別高的城市通過其掌控的行政資源向大城市和中心城市傾斜，推動了大城市和中心城市的快速擴張，而行政級別低的中小城市與小城鎮(zhèn)由于難以獲得充足的公共資源和享有充分的公共管理職能，城鎮(zhèn)功能不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)能力不足，正常發(fā)展受到比較大的制約。以東莞虎門鎮(zhèn)為例，本鎮(zhèn)戶籍人口10萬，外來人口90萬，高達100萬人口的城市在現(xiàn)行行政區(qū)設(shè)置下只享有建制鎮(zhèn)的管理權(quán)限，財政能力與公共服務(wù)均按照10萬戶籍人口設(shè)置，90萬外來人口的公共服務(wù)供給理論上被排除在行政區(qū)劃設(shè)置之外。，不利于大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下，基于地方利益考慮，沒有行政隸屬關(guān)系的城市之間存在著激烈的非合作博弈，使得相鄰城市間的橫向合作受到嚴重阻礙。部分城市政府在行政區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)筑自我封閉、自我配套的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系，有意識地限制生產(chǎn)要素跨行政區(qū)自由流動，制約了公平有序、自由競爭統(tǒng)一市場的形成，更制約了城市群的發(fā)展壯大。以長株潭城市群為例，盡管先后成立了“長株潭一體化辦公室”、“長株潭黨政領(lǐng)導聯(lián)席會議制度”和“長株潭政府部門專題聯(lián)席會議制度”等協(xié)調(diào)機制，但缺乏行政約束力，無法落實到具體的產(chǎn)業(yè)布局、社會管理、制度安排等領(lǐng)域，難以有效地推動長株潭城市群較快發(fā)展。長三角城市群的情況也如此，目前雖然已建立了“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”、“聯(lián)席會議辦公室”、“重點合作專題組”、“長三角地區(qū)城市經(jīng)濟合作組”等辦事機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制，但這些協(xié)調(diào)機制均為非約束性，功能作用發(fā)揮有限。（本文為國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院2012重大橫向合作課題“我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究”主報告的節(jié)選）作者單位：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院/湖北大學資源環(huán)境學院/國家信息中心第三篇：以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路 袁喜祿 國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長 二O一三年十一月大家好！非常感謝有機會和大家交流對城鎮(zhèn)化問題的一些理解和看法。推進城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有全局意義的一個重大戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化不僅關(guān)系經(jīng)濟增長，也是關(guān)系未來結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略性調(diào)整的一個重要載體?，F(xiàn)在，各方面對城鎮(zhèn)化也非常關(guān)注，無論是企業(yè)家還是地方政府都對城鎮(zhèn)化寄予厚望。我們長期跟蹤研究城鎮(zhèn)化的發(fā)展問題，“十一五”開始編制城鎮(zhèn)化相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)過這么多年的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程中已經(jīng)存在一些新變化和新趨勢，這將對城市發(fā)展和投資建設(shè)帶來較大影響。由于今年年底中央會召開城市化的工作會議，在此我不介紹具體的城市化規(guī)劃，而是介紹一些新的理解和認識，希望對下一步大家理解新型城市化的內(nèi)涵提供一些幫助。目前，這些新變化主要突出表現(xiàn)在以下五個方面：一、推進城鎮(zhèn)化的宏觀經(jīng)濟背景發(fā)生了深刻的變化金融危機之后，國內(nèi)經(jīng)濟和世界經(jīng)濟都進入了增速放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的新發(fā)展時期。這與近十幾年經(jīng)濟高增長的背景下推進城鎮(zhèn)化大不一樣。在這種背景下，有一個重要影響就是如何辯證認識城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟增長的關(guān)系。一方面要認識到城鎮(zhèn)化是拉動經(jīng)濟增長的強大動力，另一方面也不能忽視未來城鎮(zhèn)化也要受到經(jīng)濟增長放緩的約束。全球經(jīng)濟危機之后，普遍認為中國經(jīng)濟還有長期向好發(fā)展的巨大潛力，一個重要動因就是中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程。斯蒂格利茨很早就說過，21 世紀影響世界的兩大事件，一個是美國高科技，另一個是中國城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟增長的拉動作用是一個共識。雖然中國城鎮(zhèn)化具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，但是在宏觀經(jīng)濟放緩背景的約束下，城鎮(zhèn)化自身發(fā)展也要受到一些約束，對經(jīng)濟增長的帶動作用也有一定限度。在總體經(jīng)濟放緩背景下推進城鎮(zhèn)化，不僅要解決未來城鎮(zhèn)化面臨的問題，而且還有一個重要任務(wù)，就是要解決近十幾年經(jīng)濟高增長階段積累的很多結(jié)構(gòu)性矛盾和問題。因此，今后推進城鎮(zhèn)化面臨的難度將更大。比如說就業(yè)問題，過去高增長階段創(chuàng)造就業(yè)機會和空間更大。再比如農(nóng)民工總量問題。在編制“十一五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃時，我們認為城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟增長強大動力。當時有五六千萬農(nóng)民工跨地區(qū)打工，現(xiàn)在達到 億，整個農(nóng)民工兩億多，這是高增長遺留的問題。因此從這種背景來講，今后城鎮(zhèn)化不可能是爆發(fā)式的，而是一個積極、穩(wěn)妥、漸進的過程。另一方面，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟的帶動作用也是逐漸釋放的過程。2012 年中央工作會提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之后，很多地方調(diào)高城鎮(zhèn)化的數(shù)值和指標，希望通過城鎮(zhèn)化建設(shè)來帶動新一輪經(jīng)濟增長。這把長期戰(zhàn)略當成短期應(yīng)急之舉，忽視了城鎮(zhèn)化的基本背景和內(nèi)在規(guī)律，如果照這樣發(fā)展下去就會脫離正常發(fā)展的軌道。二、推動城鎮(zhèn)化的動力機制面臨新的轉(zhuǎn)換改革開放以來，工業(yè)化的快速推進是推動城鎮(zhèn)化的主要動力。我國工業(yè)化的快速發(fā)展參與到整個全球化過程中，與中國作為全球世界工廠的這種分工格局地位密切相關(guān)。但是這些年我國沒有順勢而為，喪失了推進城鎮(zhèn)化的最好時機，造成了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，或者說是工業(yè)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后，形成了現(xiàn)在半城鎮(zhèn)化的矛盾。因此，十八大報告特別強調(diào)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動，要四化同步發(fā)展。這就是因為在全球化過程中，我國工業(yè)化更多是為歐美發(fā)達市場的消費群體提供服務(wù)，整個世界經(jīng)濟的分工格局在調(diào)整，未來制造業(yè)生產(chǎn)能力過剩是一個全局性的問題。在需求不足、產(chǎn)能過剩的背景下，以往依賴出口、依賴工業(yè)和依賴投資帶動經(jīng)濟增長的格局不可能持續(xù)。在工業(yè)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后的背景下，依靠工業(yè)擴張推動城鎮(zhèn)化也不可能持續(xù)。未來互動模式是要通過城鎮(zhèn)化來消化龐大的過剩產(chǎn)能，才能形成投資與消費的良性循環(huán)。有專家提出，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，只有人口城鎮(zhèn)化才能化解工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化滯后帶來一系列的結(jié)構(gòu)性偏差。所以今后城鎮(zhèn)化發(fā)展將會從以往工業(yè)化拉動經(jīng)濟增長、帶動城鎮(zhèn)化的模式，轉(zhuǎn)向通過城鎮(zhèn)化來消化過剩產(chǎn)能、支撐經(jīng)濟增長。雖然背景發(fā)生了變化，但很多地區(qū)發(fā)展還是采取原有發(fā)展路徑和模式，還是通過工業(yè)大規(guī)模招商引資的模式，這就忽視了整個產(chǎn)能過剩的背景。今后城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)機會是需要通過服務(wù)經(jīng)濟才能形成。三、城市空間擴展的模式面臨新的調(diào)整這與工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化的基本動力相關(guān)。我國各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的興起是快速支撐工業(yè)化進程的重要載體，也是城市空間擴展的重要載體。盡管這些年各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的發(fā)展在整個經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但是這種模式的無限擴大也帶來很多隱患。比如說，在城市微觀層面，城市功能布局不合理、城市經(jīng)濟難以健康發(fā)展，這是由于開發(fā)區(qū)模式和城市難以形成良性互動。整個開發(fā)區(qū)是工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)生態(tài)比較單一，基本上是生產(chǎn)功能區(qū)。這種空間上的隔離造成了開發(fā)區(qū)的一些死城，同時也帶來了大量的往返運輸。上海濱港新城是 200平方公里的產(chǎn)業(yè)用地，100平方公里的城市居住用地，這種相互分離模式造成了很多問題。所謂低碳城市、綠色城市的一個關(guān)鍵就在于怎么如何減少運輸能源帶來的消耗，而這種城市布局模式卻是與之相違背的。在全國層面，開發(fā)區(qū)也帶來許多問題。與國外不一樣，我國十幾、幾十，甚至上百平方公里的開發(fā)區(qū)非常普遍，這是造成全國土地浪費的重要動因。土地城市化快于人口城市化，工業(yè)化占用了更多土地，而城市用地非常小。另外，各地搞開發(fā)區(qū)都有優(yōu)惠政策，這就帶來了工業(yè)盲目擴張和產(chǎn)能盲目建設(shè)。第三個方面，開發(fā)區(qū)用地結(jié)構(gòu)和土地政策不合理?；旧嫌霉I(yè)的用地零地價和低地價，低地價的形成是靠城市居住、商業(yè)用地的高地價來彌補對工業(yè)的補貼。這助推高房價，也抑制城市消費和服務(wù)經(jīng)濟的發(fā)展。在整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，未來城市的空間發(fā)展模式也面臨著轉(zhuǎn)型。今后通過開發(fā)區(qū)來拉大城市框架的模式不可持續(xù)。因此，未來要改變工業(yè)優(yōu)先、招商引資優(yōu)先、以物為本推進城鎮(zhèn)化的傾向，要以人為中心推進城鎮(zhèn)化。舉個例子，城市經(jīng)濟發(fā)展和空間布局是密切相關(guān)的，光靠幾個招商引資和工業(yè)項目不可能形成城市經(jīng)濟。蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)是國內(nèi)工業(yè)園區(qū)的先河。很多地方學新加坡工業(yè)園區(qū)都沒有學到真諦，都是單一的開發(fā)區(qū)。新加坡工業(yè)園區(qū)從規(guī)劃開始就是城市開發(fā)區(qū)，不是單一的工業(yè)開發(fā)區(qū)架構(gòu)。因此，蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)城市功能愈加完善，形成了產(chǎn)城互動。另外，我國臺灣地區(qū)很早提出的工業(yè)園區(qū)再造也是按照“三生一體”的規(guī)劃理念，生產(chǎn)、生活、生態(tài)一體。我國開發(fā)區(qū)出現(xiàn)這么多問題，在于整個規(guī)劃理念和對開發(fā)區(qū)的認識還存在偏差。四、城市化的空間格局面臨重新塑造城市化的空間格局是各類城市在空間布局組織上的形式，也是經(jīng)濟布局的一種模式。過去一直強調(diào)的概念是企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是近年來我們逐漸認識到空間布局、空間結(jié)構(gòu)，對區(qū)域、城市、國家都是重要空間布局的載體，這是形成經(jīng)濟運行效率、產(chǎn)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的空間布局的基礎(chǔ)。這么多年我國城市化進程中一個突出的問題在于，無論是省區(qū)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無論條件好還是條件差，無論是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、還是像珠三角、長三角環(huán)境好的地區(qū)，所有各級行政區(qū)都要在本行政區(qū)之內(nèi)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，從而導致國土空間盲目無序過渡開發(fā)。從國際經(jīng)驗看，任何國家的人口、經(jīng)濟和城鎮(zhèn)在國土都不是均勻分布的，都集中在少數(shù)地區(qū)。我國的實踐經(jīng)驗表明，我國資源環(huán)境的區(qū)域差異更加顯著，各個地區(qū)資源環(huán)境承載力差異巨大，不是所有地區(qū)都適合城鎮(zhèn)化。前段時間我去東莞調(diào)研，東莞市長介紹了空間開發(fā)帶來后果的經(jīng)驗，概括為三個方面，不僅有實踐的意義，理論總結(jié)也是相當完備。第一，東莞是從改革開放之初的個體招商引資形成分散開發(fā)的經(jīng)典模式，但這使土地主體開發(fā)強度非常高，達到 40%以上。因為土地資源分散浪費形不成規(guī)模經(jīng)濟，土地利用效率非常低。第二，分散開發(fā)帶來的招商引資也是中小企業(yè)、低檔次、低素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而造成東莞大量外來流動人口的集聚，大量勞動密集企業(yè)集聚了大量低端勞動力。第三，大量分散企業(yè)也是造成了污染擴散，對生態(tài)的影響更長遠，也難治理。未來中國城市化為什么要以人為核心，以城市群為主體形態(tài)？因為這就解決了過去一直爭論大中小城市誰更重要的問題。其實大中小城市誰更重要就跟企業(yè)家認識一樣，大中小企業(yè)在一國經(jīng)濟中同等重要，是互補的狀態(tài)。大中小城市也是一個概念，要發(fā)揮中心城市的核心帶動作用，通過大量大中小城市形成分工與協(xié)作。目前規(guī)劃了 21 個城市化地區(qū)，也是未來具有培育城市群潛力的地區(qū)。如長三角、珠三角、環(huán)渤海，這是未來要轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化提升的城市群地區(qū)。剩下的 18 個重點開發(fā)區(qū)域也是具有培育城市群潛力的地區(qū)，如長江中游、成渝、關(guān)中地區(qū)。未來要引導形成一種集中均衡的空間布局模式。所謂集中，就是在小區(qū)域以城市群為載體，形成規(guī)模效應(yīng)、外部效應(yīng)。所謂均衡，這些城市群在全國布局上要有相對均衡的分布。通過在中西部重點培育的城市群來帶動中西部發(fā)展，從而促進城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)。同時，這種戰(zhàn)略布局的構(gòu)架其實也是要調(diào)整過去人口經(jīng)濟布局過于集中在沿海少數(shù)地區(qū)，向中西部擴展內(nèi)需空間。美國單位平方公里的 GDP 產(chǎn)出主要集中在少數(shù)的地區(qū)，比如東西海岸、五大湖地區(qū)，再加上一些新興城市。而很多中西部地區(qū)的城市化比重比中國還低，有些州還不到 50%。所以美國各個地區(qū)同樣都是高度發(fā)達、現(xiàn)代化，這就是經(jīng)濟的布局。過去日本經(jīng)濟能夠長期占據(jù)全球第二位，主要是由于產(chǎn)業(yè)核心地區(qū)集中在東京、大阪、名古屋三大都市圈。荷蘭四萬多平方公里的國土空間，同樣也是六個城市網(wǎng)絡(luò)。過去我們關(guān)心經(jīng)濟在哪些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生，今后隨著市場經(jīng)濟體制完善，政府更加要注重空間調(diào)控、空間引導，更加關(guān)注 GDP 在哪些地區(qū)產(chǎn)生。十八大報告提出，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、形成優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，作為生態(tài)文明建設(shè)的空間基礎(chǔ)，這也是空間布局的戰(zhàn)略支撐，不僅是經(jīng)濟意義，更在于可持續(xù)發(fā)展的潛力。五、制約人口城鎮(zhèn)化的主要障礙變?yōu)楦鼮閺碗s過去推進城鎮(zhèn)化面臨是二元體制。二元體制的背后實質(zhì)是城鄉(xiāng)分割的社會保障制度。體制背后是經(jīng)濟因素，是有沒有能力給城鄉(xiāng)居民提供均等化的基本社會保障。傳統(tǒng)的體制障礙要逐漸消除。另一方面，人口城鎮(zhèn)化面臨新的經(jīng)濟門檻，概括為高房價。高房價是阻礙人口城鎮(zhèn)化的新障礙，但背后實質(zhì)又是制度的因素，這涉及到土地財政、城市發(fā)展新的投融資機制。高房價帶來的問題非常明顯，比如說內(nèi)需潛力為什么不能形成，主要是由于農(nóng)民工只是生產(chǎn)者，不是消費者。高房價之后作為普通的消費者要提高消費轉(zhuǎn)型升級，這是因為十年前分房之后購買家具和新的電器，這是改善性消費升級，但是這些消費升級沒有之后，升級的動力會被遏制。另外，我國富豪排行榜很大程度上是地產(chǎn)開發(fā)商，這在其他國家是不可思議的。江浙搞實業(yè)的企業(yè)家都轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)，這抑制了實體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。這帶來的一系列問題，對內(nèi)需和整個消費升級帶來一種新的矛盾。推進城鎮(zhèn)化，不是房地產(chǎn)化，但是房地產(chǎn)又是城市化過程中的一個重要載體。無論擴大內(nèi)需也好，還是增加投資的潛能也好，現(xiàn)在推進城鎮(zhèn)化如果人不進城，投資和消費就不可能形成良性的循環(huán)。因此在新形勢下，應(yīng)該對房地產(chǎn)業(yè)有新認識，房地產(chǎn)業(yè)不是一個暴力的行業(yè)，它應(yīng)該是為人提供一個在城市生存、發(fā)展、創(chuàng)業(yè)居住的空間和載體。只有以人為中心推進城鎮(zhèn)化，才能擺脫