【文章內(nèi)容簡介】 進程的不斷加快，以建立公共財政體制為基本方向、以預算改革為主要內(nèi)容的財政改革已經(jīng)深入開展。財政既是經(jīng)濟基礎，又屬于上層建筑。財政改革勢必會影響政府行政方式和機制的變革。如何以財政改革為杠桿，通過建立公共財政體制來引導構建公共行政體制，促進政府職能轉(zhuǎn)變和機制創(chuàng)新，我們作了一些探索和思考。關鍵詞：政府財政；財政改革；機制創(chuàng)新一、欠發(fā)達地區(qū)財政存在的問題從公共財政與公共行政的視角來審視經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，普遍存在著三個方面的共性問題。1．拮據(jù)的財政現(xiàn)狀是政府職能“缺位”的直接原因。欠發(fā)達地區(qū)拮據(jù)的財政特征十分明顯。一是“農(nóng)業(yè)”財政。財源不豐，財源結構不合理，來自農(nóng)業(yè)或間接來自農(nóng)業(yè)的收入成分比例很大，一般占全部財政收入的30%—50%。稅費改革以后，農(nóng)業(yè)“四稅”一定多年不變，財政增收的空間狹小。二是“輸血”財政。財政自求平衡的難度大，每年都要通過轉(zhuǎn)移支付、支援不發(fā)達地區(qū)支出以及其它上級專項補助來緩解財政壓力。三是“調(diào)入”財政?？h級財政預算內(nèi)可用支出遠不能滿足支出需要，大都要通過調(diào)入預算外資金來解決。拮據(jù)的財政現(xiàn)狀，使財政處于低水平運轉(zhuǎn)狀態(tài)，政府職能普遍“缺位”：一是工資待遇難維持。欠發(fā)達地區(qū)財政堅持以“保吃飯、保運轉(zhuǎn)、保平衡”為基本理財思想，千方百計采取力所能及的措施予以保證。但隨著近幾年國家調(diào)資政策的出臺，剛性增資增幅較大，工資發(fā)放已成為頭等難事。有些地區(qū)不得已根據(jù)國家有關工資政策規(guī)定，力保國標工資，降低、壓縮或暫緩執(zhí)行省、市出臺的部分工資補助標準。二是調(diào)控手段難實施。按照公共財政的要求，財政必需進入社會公共領域，必需運用財政手段調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。應該安排一定財力，用于啟動引導民資、外資集聚，鼓勵和扶持一些有廣闊發(fā)展前景的成長型產(chǎn)業(yè)項目。但在欠發(fā)達地區(qū)，財政主要用來“保吃飯、保運轉(zhuǎn)”，支出的絕大部分用于發(fā)放工資和正常辦公經(jīng)費。啟動、引導、鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政性資金籌措難度很大，規(guī)模很小，且國家、省、市扶持開發(fā)項目的地方配套資金，難以到位，常常喪失一些難得的發(fā)展機遇。三是社會事業(yè)難發(fā)展。社會事業(yè)欠賬多，交通基礎設施建設、農(nóng)田水利設施建設、教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展緩慢，社會保障體系尚處于初構階段，覆蓋范圍小，保障水平低。2．傳統(tǒng)的財政管理體制是政府職能“越位”的重要因素。欠發(fā)達地區(qū)縣級財政的管理模式、支出范圍與公共財政的要求相比，有許多地方需要改進。一是支出范圍廣。傳統(tǒng)的財政管理體制帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，財政介入許多非公共領域。二是預算編制粗。往往都是采取“基數(shù)/增長率”的方式進行編制，缺乏真實可靠的分析，且批復時間過于冗長，追加預算多，預算外支出多，預算的剛性約束力沒有得到切實有效的執(zhí)行。三是支出效益低。由于預算外資金的大量存在，且未能有效納入綜合預算，財政運行往往采取“多級多戶”的收付制度，導致資金使用分配多級化。有些單位重復和分散設置賬戶，導致資金在途時間長，多級管理，多處分流，支出效益不高。政府職能多處“越位”。突出表現(xiàn)在：一是行政主管部門多。機構多、人員多、相應的審批項目多、環(huán)節(jié)多、收費多，是政府職能越位的突出表現(xiàn)。既增加了行政成本，又降低了行政效率。二是經(jīng)營性單位多。事業(yè)單位的經(jīng)營性、公益性不分，有的僅靠行政收費過日子，大量的財政性資金只用于發(fā)放人員工資，維持機構運轉(zhuǎn)；三是政企沒有完全脫鉤。壟斷性企業(yè)改革不徹底，資本結構復雜，產(chǎn)權沒有完全明確，企業(yè)主管部門仍然行使已沒有存在必要的審批權，間接的人、財、物的支配權。3．低效的財政監(jiān)管方式是行政行為失范的經(jīng)濟基礎。監(jiān)督主體單一，監(jiān)督渠道不寬，財政資金運行過程的透明度不高，不利于監(jiān)督和管理，資金被截留、挪用、坐收坐支等現(xiàn)象仍然存在。低效的財政運行機制，也使政府的運作規(guī)范受到了影響。預算外資金得不到有效的監(jiān)管和調(diào)控，導致部門利益有了可乘之機，為保部門利益，滋生了許多腐敗問題，部門利益嚴重。二、財政改革與政府職能轉(zhuǎn)變的關系以財政改革推動政府職能轉(zhuǎn)變，應處理好三個方面的關系。1.“源”和“流”的關系。“財政既是經(jīng)濟范疇，又是政治范疇”。作為經(jīng)濟范疇，具有經(jīng)濟基礎的屬性，對上層建筑起決定作用。財政的性質(zhì)、職能決定政府的性質(zhì)、職能，財政體制的變革直接影響政治體制的變革；財政作為政治范疇，是國家的一項重要職能，具有上層建筑的屬性。對經(jīng)濟基礎具有相對的獨立性和能動的反作用，是政治的經(jīng)濟表現(xiàn)，是國家職能的一部分。財政改革本身就是政府職能轉(zhuǎn)變的一項重要內(nèi)容。因此，財政改革與政治改革的關系，從哲學上看，是“源”和“流”的關系。因為財政改革是制度性改革，效果明顯，不易反彈，比單純就政治改革抓政治改革更直接、更有效；財政改革是基礎性改革，從政府運作的經(jīng)濟基礎開始，是治本性改革；財政改革是務實性改革，容易操作，能很快產(chǎn)生效果。從財政改革入手，推動政府職能轉(zhuǎn)變和機制創(chuàng)新，是一項杠桿工程。2．“共性”和“個性”的關系。隨著公共財政體制的建立，財政將逐步從個人領域、競爭領域和微觀領域向公共領域、非競爭領域和宏觀領域轉(zhuǎn)移，政府將以提供公共產(chǎn)品和公共服務為其主要職能。但不同時期、不同地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其公共需要也不同。因此，財政改革既要遵循公共財政的一般規(guī)律，又要針對不同地區(qū)的實際情況進行。欠發(fā)達地區(qū)縣級財政的支出范圍，一方面，要堅持“保平衡、保運轉(zhuǎn)”的原則，做好財供人員的工資發(fā)放以及維持機構運轉(zhuǎn)，切實壓縮其它消耗性支出；另一方面，要以建立可持續(xù)發(fā)展的財政體制為目標，動用各種財政手段，促進經(jīng)濟發(fā)展。積極籌措財政資金用于交通，農(nóng)田水利、環(huán)保、通信等基礎設施建設；再一方面，要改革財政直接介入經(jīng)濟領域的方法。通過構建發(fā)展平臺、建立專項發(fā)展引導資金、以獎代補、財政貼息等方式，創(chuàng)新激勵機制，引進項目、資金、人才、技術，形成生產(chǎn)要素的積聚效應，建立發(fā)展型財政體制。3．重點與一般的關系。預算制度是整個財政體制的核心和關鍵，在整個財政體制中居于基礎性地位。要把改革預算管理制度作為重點，在零基預算、綜合預算基礎上細化部門預算。對財政各部門公共收支計劃，按照部門經(jīng)濟發(fā)展變化，重新分析審核，區(qū)別輕重緩急，加強和規(guī)范財政管理，嚴控支出。強化預算內(nèi)外資金的調(diào)控，形成綜合財力，提高財政資金使用效率。在推行預算制度改革的同時，還要統(tǒng)籌兼顧，搞好各項綜合配套改革。要推行國庫集中收付制，這既有利于加強資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，從根本上改變財政資金管理分散、多頭開戶、重復開戶的混亂局面，又使預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督相對分離，有利于強化預算約束和管理；要全面推行政府采購。擴大采購范圍，規(guī)范采購程度，實行“陽光”財政，促進建設“陽光”政府。三、建立公共財政體制與行政體制的基本方向以建立公共財政體制為基礎，加快構建縣級公共行政體制，是基本改革方向。1．創(chuàng)新財政調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展方法，建立“引導”型政府。按照公共財政的要求，政府要退出一般競爭性領域。而事實上，欠發(fā)達地區(qū)縣級財政向公共領域過渡需要一個過程，且不同地區(qū)、不同發(fā)展階段，社會的公共需要不同，政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的方式也應有所不同。政府在調(diào)控引導縣域經(jīng)濟發(fā)展中，側重于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，形成各類生產(chǎn)要素的積聚效應。一是強化基礎設施建設。在“保吃飯、保運轉(zhuǎn)”的前提下，千方百計籌措專項補助資金、社會資金用于交通、海堤、通信、供電、農(nóng)田水利等基礎設施建設。同時，還加大教育、文化等公共設施的硬件投入，著力改善人民的生產(chǎn)、生活環(huán)境。二是強化經(jīng)濟園區(qū)建設。政府不直接介入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并不等于在經(jīng)濟建設中就無所作為，而應根據(jù)實際，制定符合地方特點的思路和方式。高標準建設園區(qū)基礎設施，大力減免土地出讓金等行政事業(yè)性收費。三是強化宏觀調(diào)節(jié)。著眼于建立發(fā)展型財政的要求，在財政極端困難的情況下，仍然組織財政性資金用于農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，引導新上成長型工業(yè)企業(yè)。近年來，我們通過經(jīng)濟調(diào)控和行政推動，實施了“千萬株意楊工程”、“林業(yè)雙千萬工程”；通過財政引導資金、財政貼息和以獎代補等手段，鼓勵企業(yè)新上了多個技改項目。2．統(tǒng)籌綜合財力，建立“服務”型政府。從預算體制改革入手，著力增強財政的統(tǒng)籌能力，全力做好人員工資發(fā)放、社會保障等工作。一是對預算外收入實行收支“兩條線”管理。推行“單位開票、銀行收款、財政監(jiān)管”的票款分離制度，預算外資金的管理工作進一步規(guī)范，單位管理