【文章內(nèi)容簡介】 是否得到了及時疏導,實現(xiàn)了法律效果和社會效果的統(tǒng)一,維護了社會的和諧穩(wěn)定。高檢院《意見》中明確:“執(zhí)法辦案風險評估預警是指檢察機關(guān)業(yè)務部門和案件承辦人員在執(zhí)法辦案過程中,對檢察執(zhí)法行為是否存在引發(fā)不穩(wěn)定因素、激化社會矛盾等執(zhí)法辦案風險,進行分析研判、論證評估。對有可能發(fā)生執(zhí)法辦案風險的案件,提出處理意見,積極采取應對措施,及時向有關(guān)部門發(fā)出預警通報,主動做好釋法說理、心理疏導、司法救助、教育穩(wěn)控、協(xié)調(diào)聯(lián)絡等風險防范和矛盾化解工作,有效預防和減少執(zhí)法辦案風險發(fā)生?！惫P者認為,實行執(zhí)法辦案風險評估預警可以有效地降低辦案風險,化解社會矛盾糾紛,維護社會穩(wěn)定,但從檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能出發(fā),保障國家法律的統(tǒng)一實施及實現(xiàn)社會的公平正義也是執(zhí)法辦案活動的應有價值,建立執(zhí)法辦案風險評估預警機制的最終目的應是通過風險評估,發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題,規(guī)范執(zhí)法辦案流程,促使執(zhí)法辦案人員全面考量其執(zhí)法結(jié)果可能存在或已經(jīng)存在的風險,以選擇最佳處理方式辦理案件,最終達到樹立檢察機關(guān)執(zhí)法公信力,實現(xiàn)公平正義的目標。(三)建立執(zhí)法辦案風險評估預警機制的理論及現(xiàn)實基礎有觀點認為,從法治和法理的角度思考,在司法機關(guān)實施風險評估機制值得商榷,原因在于司法活動不同于行政決定的靈活性以及少數(shù)服從多數(shù)的原則,司法活動必須按照法律規(guī)定和原則,而不能按照少數(shù)意見服從多數(shù)民意的原則,司法作出裁決的程序、根據(jù)和結(jié)論都必須嚴格依法而確保公正,都不能以當事人乃至社會輿論對司法裁決是接受、服從還是反對、抵制,即是否有影響穩(wěn)定的風險為轉(zhuǎn)移。司法活動無論是否有影響社會穩(wěn)定之虞,都必須保證質(zhì)量,建立對司法水平、案件質(zhì)量、公正程度、司法效果等認真檢驗、評估、總結(jié),分析利弊得失,以改進工作的機制才是正途。舍此而希望通過社會風險評估,避免不當司法活動,無濟于事,反而可能夸張放大社會穩(wěn)定壓力,給人以司法可以靈活變通的負面暗示。[3]但建立執(zhí)法辦案風險評估預警機制是有其現(xiàn)實必要性的,近年來通過對涉檢信訪案件的分析,不難發(fā)現(xiàn)造成涉檢信訪案件發(fā)生的原因有些是因案件承辦人員把關(guān)不嚴、審查不細,在執(zhí)法辦案程序上存在瑕疵,造成當事人對辦案結(jié)果的不認同而反復信訪。有些是案件當事人對法律政策認識不足,而辦案人員沒有做好釋法說理工作,而導致信訪案件發(fā)生。筆者認為,建立執(zhí)法辦案風險評估預警機制是一種工作方法創(chuàng)新,與司法活動所追求的公正目標并不相悖。執(zhí)法辦案風險評估預警機制的建立是倡導在執(zhí)法辦案過程中更加注重釋法說理,化解矛盾,避免就案辦案、簡單辦案、機械辦案,更加注重自我監(jiān)督和群眾的參與監(jiān)督,根本目的還是通過該機制的運行實現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法辦案行為,樹立檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力。最高人民檢察院副檢察長邱學強在全國檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風險評估預警工作現(xiàn)場推進會指出,加強執(zhí)法辦案風險評估預警,是檢察機關(guān)適應執(zhí)法環(huán)境的深刻變化,進一步解決自身突出問題、提高執(zhí)法公信力的有力抓手。事實證明,對執(zhí)法辦案中的風險隱患如果不預先防范、不提前化解,事后解決起來就會更加被動、更加困難,耗費的成本更高,對執(zhí)法形象造成的負面影響也更大。當然,執(zhí)法辦案風險評估預警機制的設置和運行不應該錯位,它不可能包攬和解決案件的所有問題,不可能替代法律的具體規(guī)定。否則,就是有法不依,以化解矛盾促進和諧為由,自定規(guī)則或以言代法,損害法律的權(quán)威性,那將是對依法治國莫大的諷刺,也必然會失去存在的價值。二、執(zhí)法辦案風險評估預警工作的實踐做法及分析(一)目前部分檢察機關(guān)開展執(zhí)法辦案風險評估預警工作的做法及效果江蘇省檢察院:該省檢察院自主研發(fā)了“控申日報軟件”,以信息化為支撐,建立了全員參與、上下協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動的工作格局。嚴格規(guī)范風險評估預警工作程序,在受案前、辦案過程中、結(jié)案后,進行全程開放式風險評估,力求找準風險點,及時提出處置預案,將風險評估、矛盾化解貫穿于執(zhí)法辦案始終。在開展執(zhí)法辦案風險評估預警工作中,江蘇檢察機關(guān)堅持逐案動態(tài)評估。從案管部門受理案件開始,根據(jù)案件流轉(zhuǎn),全程動態(tài)評估風險。定期根據(jù)工作中發(fā)現(xiàn)的一些苗頭性、傾向性問題進行綜合分析評估綜合研判。對同一時期發(fā)生的同類案件進行專題分析評估,對可能危及社會穩(wěn)定、公共安全的案件進行重點分析預測。2010年7月至2011年3月,江蘇檢察機關(guān)對1474件案件提出風險預警,有效防范和妥善化解風險隱患966件,有力維護了社會穩(wěn)定。浙江省檢察院:浙江全省103個檢察院在辦理重大復雜案件和作出不批捕、不起訴、不立案、不賠償、不抗訴、撤案等決定前,對是否會產(chǎn)生矛盾、引發(fā)執(zhí)法辦案等風險都要進行綜合評估,實行動態(tài)跟蹤,并根據(jù)風險的大小,及時預警和制定實施科學的處置預案。同時,加強各部門的協(xié)調(diào)配合和釋法說理等配套工作,提高辦案質(zhì)量,加大矛盾化解力度,徹底從源頭上預防和減少執(zhí)法辦案風險,以此提升執(zhí)法公信力,促進公正廉潔執(zhí)法。一年的實踐表明,浙江檢察機關(guān)推行的執(zhí)法辦案風險評估預警機制,結(jié)合刑事和解、檢調(diào)對接、社會幫教、法律監(jiān)督全方位說理釋法、網(wǎng)絡輿情監(jiān)測處置等多種措施,深層次化解了社會矛盾,實現(xiàn)了辦案的法律效果、社會效果、政治效果的有機統(tǒng)一,也提升了檢察公信力。據(jù)統(tǒng)計,2010年1月至11月,全省檢察機關(guān)共對3701名輕微犯罪嫌疑人通過刑事和解作出不批捕、不起訴決定,對不構(gòu)成犯罪或事實不清、證據(jù)不足的案件,決定不批捕4624人,不起訴1682人,其中包括1113名外來人員犯罪平等適用不捕,對546件民事行政申訴案件息訴處理以及辦理一批重大復雜案件,總共涉及案件相關(guān)當事人1萬余名。由于風險評估預測得當,至今尚未發(fā)現(xiàn)對檢察機關(guān)處理結(jié)果不服的情況。與此可佐證的是,在今年浙江省信訪總量上升的背景下,執(zhí)法辦案量卻同比下降二成多,九成以上基層院實現(xiàn)了“進京來省零上訪”。北京市人民檢察院第二分院:通過構(gòu)建以風險評估預警管理工作辦公室為核心、連接九個業(yè)務處室的風險評估預警工作體系,創(chuàng)新了“1246”工作模式,即建立一個專門機構(gòu)――執(zhí)法辦案風險評估預警管理工作辦公室。完善兩項制度規(guī)范:《執(zhí)法辦案風險評估預警工作辦法》和《執(zhí)法辦案風險評估預警管理辦公室工作規(guī)程》。抓住四個工作環(huán)節(jié)――評估情況確認反饋、處置情況動態(tài)反饋、辦案部門風險評估聯(lián)絡員作用的發(fā)揮、控申接待風險信息的分析。推行“六個一”工作方式:一案一評估、一案一調(diào)查、一案一分析、一案一化解、一案一反饋、一案一總結(jié)。在效果上實現(xiàn)了“四化”和“四個轉(zhuǎn)變”,即評估范圍最大化,評估對象由局部到全面的轉(zhuǎn)變。機構(gòu)設置合理化,管理由宏觀到微觀的轉(zhuǎn)變。評估責任明確化,評估主體由模糊到清晰的轉(zhuǎn)變。工作流程系統(tǒng)化,工作機制由散亂到健全的轉(zhuǎn)變。(二)檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風險評估預警機制分析從執(zhí)法辦案風險評估的案件范圍看,目前各省、市檢察院并不統(tǒng)一。如江蘇省檢察院將職務犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、控申、民行等業(yè)務部門所辦理的存在風險的各類案件,都納入風險評估范圍。廣東省檢察院則重點對四類信訪案件進行風險評估:一是對即將移送批捕、起訴而可能發(fā)生信訪的案件。二是對不符合自偵部門立案條件,但可能到檢察機關(guān)群體訪、越級訪或引發(fā)其他不穩(wěn)定因素的案件。三是對本院受理的信訪案件中可能發(fā)生后續(xù)信訪的案件。四是對本院做出的不立案和撤案的職務犯罪案件,不批捕、不起訴、不抗訴的案件,維持原處理決定、刑事賠償不確認、不賠償?shù)男淌律暝V案件,不立案、不抗訴的民事申訴案件,以及其他做出重大處理決定的案件。從風險評估的內(nèi)容看,盡管各個省市檢察院表述不盡相同,但風險評估的內(nèi)容主要是從執(zhí)法辦案案件的發(fā)案背景、案件性質(zhì)、辦案效果及審查案件時發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題等方面綜合考慮,主要依據(jù)信訪事項的性質(zhì)、影響、訴求的正當性及信訪人的性格特點和信訪策劃人的情況進行評估。息訴工作預案,對于合理的異議和訴求,主要考慮能否通過法律、政策妥善解決。對于不合理訴求,主要考慮能否依據(jù)法律、政策進行充分合理解釋、有力論證和詳細說明,盡量爭取大部分群眾的理解和支持。從執(zhí)法辦案風險評估的風險等級確定看,多數(shù)地方分為三級,也有的地方分為二級或四級。如深圳羅湖區(qū)檢察院采用的是三級風險制,如規(guī)定了“被害人15人以上(含15人)30人以下的涉眾型刑事案件”為三級風險案件。規(guī)定“案件被各級媒體或境外媒體傳播,引起公眾廣泛關(guān)注,社會影響極大的案件”為一級風險案件。同時規(guī)定確定風險采用“就高不就低”原則,在同一階段各部門評估風險等級不一致時,以最高風險為該案件的風險等級。山東省沂南縣檢察院將案件的風險等級分為A、B、C三級預警,A級預警為特別重大風險等級,是案件當事人對檢察機關(guān)擬作決定有強烈意見,有明確的信訪苗頭,存在較大息訴困難的。B級預警為重大風險等級,是案件當事人對檢察機關(guān)擬作決定有接受傾向,但存在部分疑慮和意見,沒有明確息訴表示,存在不確定信訪因素的。C級預警為一般風險等級,是案件當事人對檢察機關(guān)擬作決定基本同意,不存在嚴重分歧性意見,沒有信訪可能或者可能性很小的案件。對于三級風險預警案件,分別采取相應的對策。江蘇檢察院則根據(jù)案件風險因素的性質(zhì)、緊急狀況、發(fā)展趨勢以及可能造成的社會危害和影響等因素設置預警級別,將案件風險劃分為四個級別:IV級(一般風險),III級(較大風險),II級(重大風險),I級(特別重大風險)。從執(zhí)法辦案風險評估的主體來看,風險評估的組織機構(gòu)有的是專門設立了案件風險評估預警領(lǐng)導小組,如北京市檢察院第二分院專門成立了執(zhí)法辦案風險評估預警管理工作辦公室,山東省沂南縣檢察院成立了由檢察長任組長,分管控申工作的院領(lǐng)導任副組長,各業(yè)務部門負責人為組員的涉檢申訴信訪案件風險評估預警領(lǐng)導小組,并成了專門辦公室,形成各業(yè)務部門共同參與的大預警格局。有的則由辦案部門承擔,嚴格實行“誰主管、誰負責,誰承辦、誰評估,誰評估、誰化解”原則,細化部門責任,控申部門承擔組織協(xié)調(diào)、督辦考評、建議獎懲、臺賬管理、信息通報等職能,案件管理中心具體承擔審查把關(guān)、督察督辦等職責,如河南省汝州市人民檢察院。風險評估的工作程序,一般由案件承辦部門擬作出處理決定時,由承辦人對案件舉報人、受害人、申請人等當事人信訪的風險進行評估,初步判定風險等級、填寫風險評估表,經(jīng)部門討論研究、分管領(lǐng)導審核簽字后提交評估專家委員會或評估預警工作領(lǐng)導小組評定風險等級,評估預警工作領(lǐng)導小組辦公室發(fā)布預警,承辦部門研究制定處置工作方案, 控申部門積極配合,共同采取措施,化解不穩(wěn)定因素,結(jié)案報告最后報案管中心或控申部門建檔備案。三、執(zhí)法辦案風險評估預警機制的構(gòu)建(一)明確四項原則,指導執(zhí)法辦案風險評估工作執(zhí)法辦案風險評估預警機制的構(gòu)建需要遵循以下四個原則:(1)全面預測,重點預警原則。該原則要求對檢察機關(guān)各部門在工作中可能引發(fā)執(zhí)法辦案事項的情況,做到在決策前作出預警分析。(2)及時性原則。該原則要求在執(zhí)法辦案工作中,要及時發(fā)現(xiàn)、及時處理、及時回饋、及時匯報各類信息和問題,為正確做出決策,了解當前社會突出矛盾和焦點,提供有重要參考價值的綜合信息。(3)動態(tài)性原則。該原則要求動態(tài)地把握執(zhí)法辦案風險評估預警機制的建設。執(zhí)法辦案風險評估是一個持續(xù)反復的過程,一次風險評估并不能一勞永逸。信訪人的思想行為變化決定了目標預期是一個動態(tài)的過程,目標預期中的各項考核指標也應在不斷的評估反饋過程中進行修正。(4)分工負責,相互配合原則。該原則要求各部門在執(zhí)法辦案風險評估中要通力合作,相互配合,形成全院一盤棋的格局。(二)明確案件評估范圍和等級判定標準筆者認為,檢察機關(guān)自偵、偵監(jiān)、公訴、控申、監(jiān)所、民行等業(yè)務部門所辦理的各類案件,都應納入風險評估的范圍,上述案件擬作出決定前,都應當進行風險評估。一方面可以避免承辦人主觀上作