【文章內(nèi)容簡介】 》，歷經(jīng)三屆人大，啟動四次審議，經(jīng)過十年時間最終完成修訂，于8月31日經(jīng)十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過并重新頒布，自2015年1月1日起施行。為更全面了解新《預(yù)算法》，依法依規(guī)做好預(yù)算編制及執(zhí)行工作，提高科學(xué)理財水平，縣政府辦組織縣財政局，對新《預(yù)算法》內(nèi)容進行了對比分析和整理，提出了意見和建議，供縣領(lǐng)導(dǎo)參閱，并希望借此增強各預(yù)算單位對預(yù)算工作的認(rèn)知度，積極配合做好全縣預(yù)算編報和執(zhí)行工作。一、預(yù)算的定義及我國預(yù)算制度由來所謂預(yù)算，是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家或地方政府集中性財政收支計劃。它規(guī)定國家或地方政府財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家或地區(qū)政策、政府活動的范圍和方向。是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。中國的國家預(yù)算制度產(chǎn)生于清朝末年。光緒三十三年（1907）頒布“清理財政章程”，擬由清理財政局主持編制預(yù)算工作，而中國社會主義國家預(yù)算最早產(chǎn)生于革命根據(jù)地時期。1937年中央工農(nóng)民主政府發(fā)布的《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》是建立預(yù)算制度的重要文獻。中華人民共和國建立后，1950年3月國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》、《關(guān)于統(tǒng)一管理1950財政收支的決定》以及其它有關(guān)規(guī)定，形成了 統(tǒng)一的國家預(yù)算。二、《預(yù)算法》修訂情況及重要意義《中華人民共和國預(yù)算法》于1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過。并于1995年1月1日起施行。此次修訂后的新《預(yù)算法》，在內(nèi)容上進行了大幅修改，法律條文從原來的79條增加到101條，其中修改53條、新增28條，直接保留未變的僅20條，不足新《預(yù)算法》總體內(nèi)容的五分之一。從這次修改來看，充分反映了我國在財政改革上秉承的公共財政理念，是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的一項重大舉措。新法的立法宗旨，由過去的“強化預(yù)算的分析和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理”，轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的“規(guī)范政府收支行為”。這標(biāo)志著《預(yù)算法》從“授權(quán)法”到“限權(quán)法”的轉(zhuǎn)變，即由過去的政府管理法變成了規(guī)范政府、管理政府的法。三、新《預(yù)算法》的主要變化總體來講，重新修訂后的新《預(yù)算法》可以用“四個全”來概括：一是全納入，規(guī)定將政府收支全部納入預(yù)算管理；二是全規(guī)范，對預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整以及決算等進行全過程規(guī)范；三是全公開，強調(diào)各級各部門要主動向社會公開預(yù)決算信息；四是全監(jiān)督，強化人大對政府預(yù)算的全程監(jiān)督和審查。同時，新法還對預(yù)算行為主體和違規(guī)法律責(zé)任進行了全面明確。（一）將所有收支全部納入預(yù)算管理原《預(yù)算法》框架下，政府的收支只有一部分在法律的籠子里，還有許多游離于監(jiān)管外的各級政府的“第二財政”。對此，新《預(yù)算法》規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，全面增強預(yù)算的完整性，這是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。一是實行全口徑預(yù)算管理。所謂全口徑預(yù)算，簡單地說，凡是憑借政府行政權(quán)力取得的收入和為行使行政權(quán)力所安排的支出，都應(yīng)該納入預(yù)算管理，而此次《預(yù)算法》修訂最為重要的就是將預(yù)算外資金納入了預(yù)算管理。原《預(yù)算法》只是規(guī)范了預(yù)算內(nèi)的資金，對于政府掌握的預(yù)算外資金沒有納入管理范圍，這樣不符合預(yù)算的完整性要求，不能反映政府財政資金全貌，也不利于人大監(jiān)督。新《預(yù)算法》在規(guī)定“政府的所有收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算”的同時，刪除了老法第29條的相關(guān)內(nèi)容和第76條。這樣，就從法律層面確立了我國的全口徑預(yù)算管理體系，既有利于全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)以及管理活動，又能更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。同時，也使自1952年出現(xiàn)，已經(jīng)使用60余年的“預(yù)算外資金”概念，從法律制度上成為歷史。二是將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。為規(guī)范地方政府債務(wù)，新《預(yù)算法》對地方政府性債務(wù)的融資機制、預(yù)算管理、風(fēng)險管控等方面提出了具體要求，對市縣級政府如何舉借新債務(wù)進行了明確：首先，只能采取政府債券方式，由省級政府代為舉借，規(guī)模經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，列入本級預(yù)算調(diào)整方案；第二，舉債主體只能是政府及其部門，不得通過企事業(yè)單位等舉借，也不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，并要求剝離融資平臺公司的政府融資職能；第三，地方政府債務(wù)要細(xì)化為一般債務(wù)和專項債務(wù)，需要有償還計劃和穩(wěn)定的償還來源，并只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。同時，對存量債務(wù)，新《預(yù) 算法》要求“把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理”，各相關(guān)部門、單位將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理，并確保在新舊《預(yù)算法》過渡期內(nèi)，嚴(yán)格控制任何形式的新增債務(wù)。三是非經(jīng)法定程序不得調(diào)整預(yù)算。新《預(yù)算法》規(guī)定，“經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”。主要包括三個方面：首先，要求各級政府在預(yù)算執(zhí)行中，一般不出臺增減財政收支的政策和措施，切實維護預(yù)算剛性。第二，必須進行的預(yù)算調(diào)整，要編制預(yù)算調(diào)整方案，說明預(yù)算調(diào)整的理由、數(shù)目和金額，并提前30天報人大進行初審，調(diào)整后必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序不得再次調(diào)整。第三，因上級政府增加不需要本級政府提供配套資金的專項轉(zhuǎn)移支付，而引進的預(yù)算支出變化，不屬于預(yù)算調(diào)整范圍，但須向本級人大報告?？梢钥闯觯隆额A(yù)算法》對預(yù)算追加調(diào)整設(shè)置了諸多限制。因此，在年初預(yù)算編制時要將大事要事考慮全面，不能寄希望于預(yù)算追加，盡量減少執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整。四是建立跨預(yù)算平衡機制。新《預(yù)算法》要求各級政府建立跨預(yù)算平衡機制，在一般公共預(yù)算中設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，執(zhí)行中的超收收入，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，其中，由于市縣級政府一般公共預(yù)算不得列赤字，所以其超收收入只能用于補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；各級一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，也應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。通俗地講，就是一個預(yù)算內(nèi)財政收入短收了，首先要通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補；超收了、結(jié)余了也不能“突擊花錢”，只能用于補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。同時，對于一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)短 收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其它預(yù)算資金、削減支出等措施還不能實現(xiàn)平衡的，可通過申請上級政府臨時救助實現(xiàn)平衡，并在下一預(yù)算中歸還。這樣，既確保了預(yù)算平衡，也從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性。（二）按照全面、準(zhǔn)確、細(xì)化、高效的要求編制預(yù)算 預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點，也是確保順利執(zhí)行、減少追加調(diào)整和及時有效公開的前提，因此，編制好年初預(yù)算尤其關(guān)鍵。新《預(yù)算法》主要對預(yù)算編制的四個方面進行了強調(diào)。一是“四本”預(yù)算的編制。就是要編制包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的“四本”預(yù)算。其中，一般公共預(yù)算，是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算，按照收支平衡原則編制，不列赤字。政府性基金預(yù)算，是將向特定對象征收或以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，應(yīng)當(dāng)按照基金項目編制，做到以收定支。國有資本經(jīng)營預(yù)算，是對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算，應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字。社會保險基金預(yù)算，是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算，做到收支平衡。二是重點支出預(yù)算的編制。對于重點支出保障方式，按照十八屆三中全會《決定》關(guān)于“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”的總體要求，新《預(yù)算法》規(guī)定，各級一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在 保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排重點支出。因此，各部門重點支出能否得到保障，主要取決于是否具有充分的重要性和必要性，是否具有足夠的政策支持，是否能夠及時規(guī)范地執(zhí)行。因此，預(yù)算申報質(zhì)量尤為關(guān)鍵，申報重點項目時要及時提供政策依據(jù)，以確保重點支出的優(yōu)先保障。三是轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的編制。財政轉(zhuǎn)移支付，是以各級政府間的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為目標(biāo)，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。新《預(yù)算法》首次在法理上提出了財政轉(zhuǎn)移支付制度，并明確了預(yù)算管理要求。首先，在編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算時，提出應(yīng)“以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”，注重規(guī)范、公平、公開。同時，要將上級政府提前下達的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。第二，一般性和專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)分別在人代會批準(zhǔn)預(yù)算后的30 日和60 日內(nèi)下達，這將杜絕以往12 月31 日晚還在下?？畹膯栴}。第三，要求“建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制”和“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”，使專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算不再只增不減，避免部門利益的固化。四是政府購買服務(wù)預(yù)算的編制。政府向社會力量購買服務(wù)，是國務(wù)院從2013 年起推進的一項重要改革，就是把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。其主要目的，是推動政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開，實現(xiàn)政府由“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變，凡是適宜由社會力量提供的公共服務(wù)，政府原則上不再直接舉辦，不再就此增設(shè)機構(gòu)、增加人員。需要說明的是，編制政府 購買服務(wù)預(yù)算，只是改變了原有預(yù)算項目的執(zhí)行方式，其資金來源仍為原有項目的預(yù)算安排資金，并非財政另增加安排一部分資金開展此項目。（三）及時、主動、規(guī)范地進行預(yù)算公開在國家《政府信息公司條例》2007年出臺以后，各級政府和部門一直按此文件開展工作。本次預(yù)算公開納入新《預(yù)算法》，使此項工作的依據(jù)由原來的財政部規(guī)范性文件級別，直接提升到國家法律層面，約束力大大增強。在公開主體、公開內(nèi)容和公開時限上，新《預(yù)算法》第14條明確規(guī)定，財政部門要將經(jīng)人大批準(zhǔn)的政府“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表”在批準(zhǔn)后的20日內(nèi)進行公開；預(yù)算部門要將經(jīng)財政批復(fù)的“部門預(yù)算、決算及報表”，在批復(fù)后的20日內(nèi)進行公開；審計部門要將“對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”向社會公開。需要說明的是，部門預(yù)算公開主體，包括黨政群團及其他相關(guān)組織，也就是說，除涉密事項外，所有使用財政撥款的部門和單位都要公開預(yù)決算。同時強調(diào)，預(yù)算公開時限的20日，是指20個“自然日”，而非原來習(xí)慣的20個“工作日”。在預(yù)算行為的責(zé)任主體上，新《預(yù)算法》對各個預(yù)算事項都賦予了行為責(zé)任主體，除了保留財政部門對預(yù)算管理活動的總體組織實施職能外，著重強化了各預(yù)算部門和單位的主體責(zé)任。新《預(yù)算法》規(guī)定：“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”。由此可見，各部門是部門預(yù)算的責(zé)任主體，如果不按新《預(yù)算法》 的要求實施預(yù)算行為，責(zé)任追究的就是部門相關(guān)人員。同時，新《預(yù)算法》集中規(guī)定了20 種違法情形的法律責(zé)任，懲戒方式均是先責(zé)令改正，再到對相關(guān)責(zé)任人追究行政責(zé)任、降級、撤職、開除等相應(yīng)的處罰。其中，以第94 條最為嚴(yán)厲，對違反新《預(yù)算法》規(guī)定“舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)?！薄ⅰ芭灿弥攸c支出資金”、或“在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的”，直接給予撤職、開除的處分。（四）嚴(yán)格落實人大審查監(jiān)督要求新《預(yù)算法》在人大審查監(jiān)督方面，大大提高了其內(nèi)容和程序的細(xì)化程度和可操作性，使人大對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督更加規(guī)范有力，這是新《預(yù)算法》約束力的重要來源之一，也是對財政部門和預(yù)算部門提出的更高工作要求。在監(jiān)督程序上，一是由原來只對預(yù)算草案的一個初審，擴展至對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、上一年預(yù)算執(zhí)行情況的四個初審。二是每個初審草案的報送時限，都提前至本級人代會舉行的30 天前。三是人大有關(guān)工作機構(gòu)可以在常委會授權(quán)下進行預(yù)算審查。四是對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告，明確了八