【文章內(nèi)容簡介】 出發(fā)，對我國財政轉(zhuǎn)移支付體系進行研究，并提出一系列可供參考的建議。關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付 稅收返還 財力性轉(zhuǎn)移支付 專項轉(zhuǎn)移支付一、財政轉(zhuǎn)移支付概念財政轉(zhuǎn)移支付也稱財政轉(zhuǎn)移支出，本意是財政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓，主要是指上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。根據(jù)分級預算管理體制，上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規(guī)模是不對稱，轉(zhuǎn)移支付制度就是均衡各級預算主體間收支規(guī)模不對稱的預算調(diào)節(jié)制度。轉(zhuǎn)移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。財政轉(zhuǎn)移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。目前我國中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及體制補助四種方式。其中，財力性轉(zhuǎn)移支付又包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算財力補助等方式。二、我國財政轉(zhuǎn)移支付體系在我國，財政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務，不僅是現(xiàn)代國家主權(quán)在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權(quán)及其財政合法性的基礎(chǔ)和來源。因此，財政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務均等化、促進社會和諧的重要制度安排。我國的財政轉(zhuǎn)移支付體系按照性質(zhì)劃分主要包括以下幾個部分：（1）稅收返還、體制補助和結(jié)算補助，這幾部分是1994 年分稅制財政體制改革后財政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分，其性質(zhì)是維護既得利益，是舊體制的延續(xù)，不具有均等化功能。（2）一般性轉(zhuǎn)移支付，是在支付過程中按規(guī)范和均等化的原則進行，這是國際上通常稱為的均衡性轉(zhuǎn)移支付。（3）專項轉(zhuǎn)移支付，服務于中央宏觀政策目標，用于增加農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、扶貧等方面的專項撥款，目前這些重點項目主要用于中西部地區(qū)。但其核定并不規(guī)范，加之往往被層層截留和被擠占、挪用，其性質(zhì)屬于非均等化轉(zhuǎn)移支付。（4）其他轉(zhuǎn)移支付，包括上述的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付等，其性質(zhì)屬于專項轉(zhuǎn)移支付，但在一定程度上又具有均等化的性質(zhì)?，F(xiàn)階段我國財政轉(zhuǎn)移支付具有三個特征：一是總量持續(xù)增長。1995年中央的各類轉(zhuǎn)移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，體制性轉(zhuǎn)移支付的比重下降，專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付比重上升，整個中央轉(zhuǎn)移支付的格局已由體制性轉(zhuǎn)移支付占絕對優(yōu)勢，調(diào)整為各占三分之一左右，這標志著我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)向著合理化的方向發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：彌補了地方財力的不足；支持了重大經(jīng)濟改革；促進了地方相對均衡發(fā)展。三、我國目前財政轉(zhuǎn)移支付體系中主要存在的問題基本公共服務均等化問題我國地域廣闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，在當前我國經(jīng)濟發(fā)展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務范圍應該有所限制，并且不同的公共服務項目均等化程度應該有所差異。當前我國真正意義上以均等化為目標的只有一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們可以從《2008中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》找出我國在實踐中執(zhí)行的基本公共服務范圍和均等化程度。在計算標準支出時，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市維護、基本建設(shè)、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標下的基本公共服務范圍。在計算每個項目支出標準時，采用的是全國平均支出水平標準，這正是均等化目標下的均等化程度。筆者認為，我國實踐中的做法雖然簡便易行，但也存在不少問題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨項目列出，但環(huán)保、社會保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標準，沒有根據(jù)當前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平分項目確定等。我國轉(zhuǎn)移支付模式和方式的選擇問題我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付形式中真正以均等化為目標的只有一般性轉(zhuǎn)移支付；專項轉(zhuǎn)移支付由于需要地方配套和中央管理能力問題而具有逆向均等化效果；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付有違均等化本意；農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對省級政府的一般轉(zhuǎn)移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區(qū)的基本公共服務，所以有學者指出，轉(zhuǎn)移支付的重點對象應是管轄鄉(xiāng)村行政的縣鄉(xiāng)政府和生活在鄉(xiāng)村的低收入人群；均等化轉(zhuǎn)移支付的對象應該明確規(guī)定為縣級轄區(qū)，至少應該主要針對縣級轄區(qū)，尤其是貧困縣。均衡性轉(zhuǎn)移支付體制均等化財力效果不顯著（1）均衡性轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域財力差距縮小有一定作用，但力度較小，效果甚微。2002年至今，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模急劇增加，具有極大的區(qū)域均衡效果，但由于總體制度在結(jié)構(gòu)上的不合理，使得不同構(gòu)成的均衡效果相互抵消，降低了發(fā)展趨向應有的均衡效率。均衡性轉(zhuǎn)移支付增長很快，但力度小，受益面廣，使得均衡效果甚微，難以校正地區(qū)差距。（2）在中央與地方的縱向平衡方面作用顯著，地區(qū)間橫向均衡缺乏成效。我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在著形式多，不夠規(guī)范等問題?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中的均衡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，實際上仍采用“基數(shù)法”作為主要確定依據(jù)，專項轉(zhuǎn)移支付種類過多。謝旭人部長報告說，在2008年中央財政轉(zhuǎn)移支付中，%，%，而且專項轉(zhuǎn)移支付是9個方面。專項轉(zhuǎn)移支付塊頭太大、項目太多，這就必然增加成本，減少了地方的主動性，影響了效益的發(fā)揮。均等轉(zhuǎn)移支付部分力度有限，這一缺陷限制了均衡性轉(zhuǎn)移支付的作用，使其僅有政府間縱向財力均衡的功能，未能發(fā)揮地區(qū)間財力調(diào)節(jié)作用，更沒有形成橫向財力均衡機制。要進一步發(fā)揮其區(qū)域均衡效應，必須進行轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整和創(chuàng)新。（3）政府事權(quán)和財權(quán)范圍界定不夠清晰。政府間轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)是合理劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)。目前，分稅制財政管理體制對財權(quán)的劃分比較明確，但對事權(quán)卻沒有清晰的界定。因此，在具體事務上，中央與地方政府之間、地方各級政府之間經(jīng)常會存在事權(quán)不清、職能交叉和職能滯后的現(xiàn)象，經(jīng)常因財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一造成部分財政支出不清和上下級政府之間的矛盾，很難進行績效審計和考核及快速明確地界定當事人責任分配，由此導致財政支出整體效益不高。四、完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的若干建議清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，增強分配的規(guī)范性、公平性和透明度。一是對現(xiàn)有的?？钜J真進行清理，對情況已經(jīng)發(fā)生變化，名不副實的專款和無法體現(xiàn)政策作用的?？顟攬詻Q予以清理。清理出的資金原則上應用于一般性轉(zhuǎn)移支付。今后設(shè)立新的?？顟抻谥醒胧聶?quán)事項或雖不屬于中央事權(quán)但帶有全局性以及外部溢出效應的事項。二是整合重復交叉的?？铐椖?。在目前的情況下，要加強各部委之間的聯(lián)系溝通，統(tǒng)籌安排中央專項轉(zhuǎn)移支付資金，避免各自為政。三是以規(guī)劃為引導，以因素法為主規(guī)范?？罘峙洹Ｋ氖窃鰪妼？罘峙涞耐该鞫龋瑢τ诓捎靡蛩胤ǚ峙涞?，應公開分配資金至各省所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對于按項目分配的，應公開確定項目的標準，分配的結(jié)果也應向各省公開。完善財政轉(zhuǎn)移支付的法律制度。目前我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1993年國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定和1995年財政部制定的過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規(guī)