【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警的內(nèi)涵及目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是對(duì)不良結(jié)果或不期望事件發(fā)生機(jī)率進(jìn)行描述及定量的系統(tǒng)過程,目的是通過發(fā)現(xiàn)、分析和衡量風(fēng)險(xiǎn),提出防范措施,以減少風(fēng)險(xiǎn) [2]。執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則是對(duì)于在執(zhí)法辦案中發(fā)生的或可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、分析、衡量和判斷,提出防范和化解措施,從而達(dá)到控制、降低辦案風(fēng)險(xiǎn),提高司法效能的過程,包括風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警、制定預(yù)案、防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)環(huán)節(jié)。評(píng)估的內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面,一是案件的處理過程是否嚴(yán)格執(zhí)行了法律和政策,實(shí)現(xiàn)了司法活動(dòng)追求的公平正義。二是案件的處理結(jié)果是否保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益,當(dāng)事人的疑問是否得到了合理解釋,情緒是否得到了及時(shí)疏導(dǎo),實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一,維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。高檢院《意見》中明確:“執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警是指檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門和案件承辦人員在執(zhí)法辦案過程中,對(duì)檢察執(zhí)法行為是否存在引發(fā)不穩(wěn)定因素、激化社會(huì)矛盾等執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)行分析研判、論證評(píng)估。對(duì)有可能發(fā)生執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)的案件,提出處理意見,積極采取應(yīng)對(duì)措施,及時(shí)向有關(guān)部門發(fā)出預(yù)警通報(bào),主動(dòng)做好釋法說理、心理疏導(dǎo)、司法救助、教育穩(wěn)控、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)等風(fēng)險(xiǎn)防范和矛盾化解工作,有效預(yù)防和減少執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生?！惫P者認(rèn)為,實(shí)行執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警可以有效地降低辦案風(fēng)險(xiǎn),化解社會(huì)矛盾糾紛,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,但從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能出發(fā),保障國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施及實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義也是執(zhí)法辦案活動(dòng)的應(yīng)有價(jià)值,建立執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的最終目的應(yīng)是通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中存在的問題,規(guī)范執(zhí)法辦案流程,促使執(zhí)法辦案人員全面考量其執(zhí)法結(jié)果可能存在或已經(jīng)存在的風(fēng)險(xiǎn),以選擇最佳處理方式辦理案件,最終達(dá)到樹立檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力,實(shí)現(xiàn)公平正義的目標(biāo)。(三)建立執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的理論及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)有觀點(diǎn)認(rèn)為,從法治和法理的角度思考,在司法機(jī)關(guān)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制值得商榷,原因在于司法活動(dòng)不同于行政決定的靈活性以及少數(shù)服從多數(shù)的原則,司法活動(dòng)必須按照法律規(guī)定和原則,而不能按照少數(shù)意見服從多數(shù)民意的原則,司法作出裁決的程序、根據(jù)和結(jié)論都必須嚴(yán)格依法而確保公正,都不能以當(dāng)事人乃至社會(huì)輿論對(duì)司法裁決是接受、服從還是反對(duì)、抵制,即是否有影響穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)為轉(zhuǎn)移。司法活動(dòng)無論是否有影響社會(huì)穩(wěn)定之虞,都必須保證質(zhì)量,建立對(duì)司法水平、案件質(zhì)量、公正程度、司法效果等認(rèn)真檢驗(yàn)、評(píng)估、總結(jié),分析利弊得失,以改進(jìn)工作的機(jī)制才是正途。舍此而希望通過社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,避免不當(dāng)司法活動(dòng),無濟(jì)于事,反而可能夸張放大社會(huì)穩(wěn)定壓力,給人以司法可以靈活變通的負(fù)面暗示。[3]但建立執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制是有其現(xiàn)實(shí)必要性的,近年來通過對(duì)涉檢信訪案件的分析,不難發(fā)現(xiàn)造成涉檢信訪案件發(fā)生的原因有些是因案件承辦人員把關(guān)不嚴(yán)、審查不細(xì),在執(zhí)法辦案程序上存在瑕疵,造成當(dāng)事人對(duì)辦案結(jié)果的不認(rèn)同而反復(fù)信訪。有些是案件當(dāng)事人對(duì)法律政策認(rèn)識(shí)不足,而辦案人員沒有做好釋法說理工作,而導(dǎo)致信訪案件發(fā)生。筆者認(rèn)為,建立執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制是一種工作方法創(chuàng)新,與司法活動(dòng)所追求的公正目標(biāo)并不相悖。執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的建立是倡導(dǎo)在執(zhí)法辦案過程中更加注重釋法說理,化解矛盾,避免就案辦案、簡(jiǎn)單辦案、機(jī)械辦案,更加注重自我監(jiān)督和群眾的參與監(jiān)督,根本目的還是通過該機(jī)制的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法辦案行為,樹立檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)邱學(xué)強(qiáng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)指出,加強(qiáng)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警,是檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)執(zhí)法環(huán)境的深刻變化,進(jìn)一步解決自身突出問題、提高執(zhí)法公信力的有力抓手。事實(shí)證明,對(duì)執(zhí)法辦案中的風(fēng)險(xiǎn)隱患如果不預(yù)先防范、不提前化解,事后解決起來就會(huì)更加被動(dòng)、更加困難,耗費(fèi)的成本更高,對(duì)執(zhí)法形象造成的負(fù)面影響也更大。當(dāng)然,執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的設(shè)置和運(yùn)行不應(yīng)該錯(cuò)位,它不可能包攬和解決案件的所有問題,不可能替代法律的具體規(guī)定。否則,就是有法不依,以化解矛盾促進(jìn)和諧為由,自定規(guī)則或以言代法,損害法律的權(quán)威性,那將是對(duì)依法治國(guó)莫大的諷刺,也必然會(huì)失去存在的價(jià)值。二、執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作的實(shí)踐做法及分析(一)目前部分檢察機(jī)關(guān)開展執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作的做法及效果江蘇省檢察院:該省檢察院自主研發(fā)了“控申日?qǐng)?bào)軟件”,以信息化為支撐,建立了全員參與、上下協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動(dòng)的工作格局。嚴(yán)格規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作程序,在受案前、辦案過程中、結(jié)案后,進(jìn)行全程開放式風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,力求找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),及時(shí)提出處置預(yù)案,將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、矛盾化解貫穿于執(zhí)法辦案始終。在開展執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作中,江蘇檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持逐案動(dòng)態(tài)評(píng)估。從案管部門受理案件開始,根據(jù)案件流轉(zhuǎn),全程動(dòng)態(tài)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。定期根據(jù)工作中發(fā)現(xiàn)的一些苗頭性、傾向性問題進(jìn)行綜合分析評(píng)估綜合研判。對(duì)同一時(shí)期發(fā)生的同類案件進(jìn)行專題分析評(píng)估,對(duì)可能危及社會(huì)穩(wěn)定、公共安全的案件進(jìn)行重點(diǎn)分析預(yù)測(cè)。2010年7月至2011年3月,江蘇檢察機(jī)關(guān)對(duì)1474件案件提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,有效防范和妥善化解風(fēng)險(xiǎn)隱患966件,有力維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。浙江省檢察院:浙江全省103個(gè)檢察院在辦理重大復(fù)雜案件和作出不批捕、不起訴、不立案、不賠償、不抗訴、撤案等決定前,對(duì)是否會(huì)產(chǎn)生矛盾、引發(fā)執(zhí)法辦案等風(fēng)險(xiǎn)都要進(jìn)行綜合評(píng)估,實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤,并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的大小,及時(shí)預(yù)警和制定實(shí)施科學(xué)的處置預(yù)案。同時(shí),加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)配合和釋法說理等配套工作,提高辦案質(zhì)量,加大矛盾化解力度,徹底從源頭上預(yù)防和減少執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn),以此提升執(zhí)法公信力,促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法。一年的實(shí)踐表明,浙江檢察機(jī)關(guān)推行的執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制,結(jié)合刑事和解、檢調(diào)對(duì)接、社會(huì)幫教、法律監(jiān)督全方位說理釋法、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)處置等多種措施,深層次化解了社會(huì)矛盾,實(shí)現(xiàn)了辦案的法律效果、社會(huì)效果、政治效果的有機(jī)統(tǒng)一,也提升了檢察公信力。據(jù)統(tǒng)計(jì),2010年1月至11月,全省檢察機(jī)關(guān)共對(duì)3701名輕微犯罪嫌疑人通過刑事和解作出不批捕、不起訴決定,對(duì)不構(gòu)成犯罪或事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件,決定不批捕4624人,不起訴1682人,其中包括1113名外來人員犯罪平等適用不捕,對(duì)546件民事行政申訴案件息訴處理以及辦理一批重大復(fù)雜案件,總共涉及案件相關(guān)當(dāng)事人1萬余名。由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)測(cè)得當(dāng),至今尚未發(fā)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)處理結(jié)果不服的情況。與此可佐證的是,在今年浙江省信訪總量上升的背景下,執(zhí)法辦案量卻同比下降二成多,九成以上基層院實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)京來省零上訪”。北京市人民檢察院第二分院:通過構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警管理工作辦公室為核心、連接九個(gè)業(yè)務(wù)處室的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作體系,創(chuàng)新了“1246”工作模式,即建立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)――執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警管理工作辦公室。完善兩項(xiàng)制度規(guī)范:《執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警工作辦法》和《執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警管理辦公室工作規(guī)程》。抓住四個(gè)工作環(huán)節(jié)――評(píng)估情況確認(rèn)反饋、處置情況動(dòng)態(tài)反饋、辦案部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估聯(lián)絡(luò)員作用的發(fā)揮、控申接待風(fēng)險(xiǎn)信息的分析。推行“六個(gè)一”工作方式:一案一評(píng)估、一案一調(diào)查、一案一分析、一案一化解、一案一反饋、一案一總結(jié)。在效果上實(shí)現(xiàn)了“四化”和“四個(gè)轉(zhuǎn)變”,即評(píng)估范圍最大化,評(píng)估對(duì)象由局部到全面的轉(zhuǎn)變。機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化,管理由宏觀到微觀的轉(zhuǎn)變。評(píng)估責(zé)任明確化,評(píng)估主體由模糊到清晰的轉(zhuǎn)變。工作流程系統(tǒng)化,工作機(jī)制由散亂到健全的轉(zhuǎn)變。(二)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制分析從執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的案件范圍看,目前各省、市檢察院并不統(tǒng)一。如江蘇省檢察院將職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、控申、民行等業(yè)務(wù)部門所辦理的存在風(fēng)險(xiǎn)的各類案件,都納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍。廣東省檢察院則重點(diǎn)對(duì)四類信訪案件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估:一是對(duì)即將移送批捕、起訴而可能發(fā)生信訪的案件。二是對(duì)不符合自偵部門立案條件,但可能到檢察機(jī)關(guān)群體訪、越級(jí)訪或引發(fā)其他不穩(wěn)定因素的案件。三是對(duì)本院受理的信訪案件中可能發(fā)生后續(xù)信訪的案件。四是對(duì)本院做出的不立案和撤案的職務(wù)犯罪案件,不批捕、不起訴、不抗訴的案件,維持原處理決定、刑事賠償不確認(rèn)、不賠償?shù)男淌律暝V案件,不立案、不抗訴的民事申訴案件,以及其他做出重大處理決定的案件。從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容看,盡管各個(gè)省市檢察院表述不盡相同,但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容主要是從執(zhí)法辦案案件的發(fā)案背景、案件性質(zhì)、辦案效果及審查案件時(shí)發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題等方面綜合考慮,主要依據(jù)信訪事項(xiàng)的性質(zhì)、影響、訴求的正當(dāng)性及信訪人的性格特點(diǎn)和信訪策劃人的情況進(jìn)行評(píng)估。息訴工作預(yù)案,對(duì)于合理的異議和訴求,主要考慮能否通過法律、政策妥善解決。對(duì)于不合理訴求,主要考慮能否依據(jù)法律、政策進(jìn)行充分合理解釋、有力論證和詳細(xì)說明,盡量爭(zhēng)取大部分群眾的理解和支持。從執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定看,多數(shù)地方分為三級(jí),也有的地方分為二級(jí)或四級(jí)。如深圳羅湖區(qū)檢察院采用的是三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)制,如規(guī)定了“被害人15人以上(含15人)30人以下的涉眾型刑事案件”為三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)案件。規(guī)定“案件被各級(jí)媒體或境外媒體傳播,引起公眾廣泛關(guān)注,社會(huì)影響極大的案件”為一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)案件。同時(shí)規(guī)定確定風(fēng)險(xiǎn)采用“就高不就低”原則,在同一階段各部門評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不一致時(shí),以最高風(fēng)險(xiǎn)為該案件的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。山東省沂南縣檢察院將案件的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為A、B、C三級(jí)預(yù)警,A級(jí)預(yù)警為特別重大風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),是案件當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作決定有強(qiáng)烈意見,有明確的信訪苗頭,存在較大息訴困難的。B級(jí)預(yù)警為重大風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),是案件當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作決定有接受傾向,但存在部分疑慮和意見,沒有明確息訴表示,存在不確定信訪因素的。C級(jí)預(yù)警為一般風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),是案件當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬作決定基本同意,不存在嚴(yán)重分歧性意見,沒有信訪可能或者可能性很小的案件。對(duì)于三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警案件,分別采取相應(yīng)的對(duì)策。江蘇檢察院則根據(jù)案件風(fēng)險(xiǎn)因素的性質(zhì)、緊急狀況、發(fā)展趨勢(shì)以及可能造成的社會(huì)危害和影響等因素設(shè)置預(yù)警級(jí)別,將案件風(fēng)險(xiǎn)劃分為四個(gè)級(jí)別:IV級(jí)(一般風(fēng)險(xiǎn)),III級(jí)(較大風(fēng)險(xiǎn)),II級(jí)(重大風(fēng)險(xiǎn)),I級(jí)(特別重大風(fēng)險(xiǎn))。從執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體來看,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)有的是專門設(shè)立了案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警領(lǐng)導(dǎo)小組,如北京市檢察院第二分院專門成立了執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警管理工作辦公室,山東省沂南縣檢察院成立了由檢察長(zhǎng)任組長(zhǎng),分管控申工作的院領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng),各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為組員的涉檢申訴信訪案件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警領(lǐng)導(dǎo)小組,并成了專門辦公室,形成各業(yè)務(wù)部門共同參與的大預(yù)警格局。有的則由辦案部門承擔(dān),嚴(yán)格實(shí)行“誰主管、誰負(fù)責(zé),誰承辦、誰評(píng)估,誰評(píng)估、誰化解”原則,細(xì)化部門責(zé)任,控申部門承擔(dān)組織協(xié)調(diào)、督辦考評(píng)、建議獎(jiǎng)懲、臺(tái)賬管理、信息通報(bào)等職能,案件管理中心具體承擔(dān)審查把關(guān)、督察督辦等職責(zé),如河南省汝州市人民檢察院。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作程序,一般由案件承辦部門擬作出處理決定時(shí),由承辦人對(duì)案件舉報(bào)人、受害人、申請(qǐng)人等當(dāng)事人信訪的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,初步判定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、填寫風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表,經(jīng)部門討論研究、分管領(lǐng)導(dǎo)審核簽字后提交評(píng)估專家委員會(huì)或評(píng)估預(yù)警工作領(lǐng)導(dǎo)小組評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),評(píng)估預(yù)警工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布預(yù)警,承辦部門研究制定處置工作方案, 控申部門積極配合,共同采取措施,化解不穩(wěn)定因素,結(jié)案報(bào)告最后報(bào)案管中心或控申部門建檔備案。三、執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建(一)明確四項(xiàng)原則,指導(dǎo)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建需要遵循以下四個(gè)原則:(1)全面預(yù)測(cè),重點(diǎn)預(yù)警原則。該原則要求對(duì)檢察機(jī)關(guān)各部門在工作中可能引發(fā)執(zhí)法辦案事項(xiàng)的情況,做到在決策前作出預(yù)警分析。(2)及時(shí)性原則。該原則要求在執(zhí)法辦案工作中,要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理、及時(shí)回饋、及時(shí)匯報(bào)各類信息和問題,為正確做出決策,了解當(dāng)前社會(huì)突出矛盾和焦點(diǎn),