【文章內(nèi)容簡介】 解決規(guī)律。但由于諸多原因，基層政府無法、無力或者不愿意攪到復(fù)雜的矛盾沖突當(dāng)中，甚至任由事態(tài)擴(kuò)大，導(dǎo)致基層矛盾迅速向上移(最高到達(dá)中央)。矛盾上移，不僅帶來有限行政資源的巨大浪費(fèi)，更為嚴(yán)重的是可能導(dǎo)致民眾將解決矛盾的希望過多的寄于上級或中央，但由于基層社會(huì)矛盾的復(fù)雜性，一旦上級或中央的處理結(jié)果無法讓民眾滿意的時(shí)候，民眾很容易將不滿情緒、不信任之感也隨之轉(zhuǎn)移到上級政府身上，導(dǎo)致不信任的擴(kuò)散和上移。簡而言之，將上級或中央政府推到了社會(huì)矛盾的直接對立面、最前沿，對整個(gè)行政系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)對政府的信賴產(chǎn)生巨大負(fù)面影響。（六）基層政府、村級組織與農(nóng)民間利益鏈條斷裂，彼此間失去了激勵(lì)與監(jiān)督的自動(dòng)調(diào)節(jié)均衡機(jī)制。稅費(fèi)改革之前，基層政府與村級組織在汲取的同時(shí)與農(nóng)民還存在一定的利益互惠性與依賴性，基層政府村級組織農(nóng)民間因其利益的相關(guān)性和彼此依賴性，形成一種利益鏈條。各主體出于對各自利益的關(guān)切，一定程度上形成了彼此互相牽制、互相約束、自動(dòng)調(diào)節(jié)的均衡機(jī)制。稅費(fèi)改革以后，基層政府經(jīng)濟(jì)上依賴于上級政府，甚至村級組織工作人員的工資和辦公經(jīng)費(fèi)通過轉(zhuǎn)移支付也吃上了皇糧。農(nóng)民的實(shí)惠的獲得更多的依賴于國家惠農(nóng)政策的財(cái)政性補(bǔ)貼，對基層政府和村級組織的依賴性幾乎不存在。于是，基層政府和村級組織與農(nóng)民間關(guān)系日趨淡化，彼此間的監(jiān)督因沒有利益相關(guān)性而失去動(dòng)力。二、基層權(quán)力懸浮之本源（一）基層政府管理與基層群眾自治銜接機(jī)制空缺?；鶎诱腔鶎由鐣?huì)治理的主體，但離不開基層群眾自治力量的有機(jī)配合。在我國實(shí)踐當(dāng)中，不論是在我國特有的基層社會(huì)鄉(xiāng)土人情的意義上，還是在我國基層民主自治已相當(dāng)發(fā)展的層面上，群眾自治力量都是基層社會(huì)治理的重要力量。不論是將這種基層自治力量融入到規(guī)范化、常規(guī)化、制度化的基層社會(huì)治理體系之中，還是將政府管理力量通過有效途徑，在合理限度內(nèi)滲透到基層社會(huì)中，非常關(guān)鍵的就是要形成有效的基層群眾自治與基層政府管理的有效銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制。而當(dāng)前，基層政府和基層群眾都在為基層社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定不斷努力的時(shí)候，似乎在兩條道上奔走的跡象十分明顯。由于二者的脫節(jié)，導(dǎo)致二者力量無法形成合力的同時(shí)，還可能出現(xiàn)二者不協(xié)調(diào)、沖突，導(dǎo)致有限治理力量內(nèi)耗，基層權(quán)力懸浮就成為一種必然結(jié)果。（二）壓力集權(quán)型權(quán)力運(yùn)行與基層民主政治發(fā)展矛盾。在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)我國形成了一種壓力集權(quán)型的政權(quán)體系、權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)及權(quán)力運(yùn)行模式。改革開放以來，我國從制度內(nèi)外對這種體制進(jìn)行多方面改革，但由于制度與體制的路徑依賴性及政治改革的復(fù)雜性，這種壓力集權(quán)型的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)在一定程度和范圍內(nèi)依然存在。但改革開放以來30余年的基層群眾權(quán)利與民主意識的覺醒，催發(fā)了基層民主自治的大潮，其最為重要的特點(diǎn)之一就是要實(shí)現(xiàn)對人員的任用從由上級決定到由基層群眾選舉產(chǎn)生，對基層政府考核從由上級檢查考核到由基層民主測評決定。當(dāng)靠上、唯上的權(quán)力與要求權(quán)力靠下、依下的基層民主力量相遇時(shí)，即壓力集權(quán)型權(quán)力運(yùn)行與基層民主發(fā)展相矛盾時(shí)，基層權(quán)力懸浮就不足為怪了。（三）各級政府間利益分配失衡且模糊，權(quán)能職責(zé)配置失調(diào)。因各級政府在其行為邏輯中都存在自己行政利益的考量，中央與地方關(guān)系合理定位的核心就在于各層級政府間權(quán)責(zé)利益的合理分配。當(dāng)前由于多方面原因，一方面政府間利益和職責(zé)分配關(guān)系本來就不平衡。一方面因政府間利益和職責(zé)分配模糊，上級政府多會(huì)利用其政治上的強(qiáng)勢，通過或明或暗的方式獲取權(quán)力，同時(shí)向下級推移責(zé)任。這種單向度的上收與下移必然引起基層政府權(quán)責(zé)配置失衡，責(zé)任重大而權(quán)力有限，導(dǎo)致行動(dòng)能力不足。最為突出的就是基層政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不匹配，當(dāng)基層政府因能力不足而無法有效行政時(shí)，權(quán)力懸浮就應(yīng)運(yùn)而生了。（四）基層政府轉(zhuǎn)型不到位，職能定位模糊，基層政府實(shí)踐中行為迷茫。政府從管理到服務(wù)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，其前提是要求政府職能的合理定位，特別是具體微觀領(lǐng)域的職能合理定位，只有政府明確知道我應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么后，其行使權(quán)力才會(huì)有目的而積極有效。但在當(dāng)前實(shí)踐中，不僅在宏觀層面上政府職能定位不明晰，轉(zhuǎn)型不到位，在微觀領(lǐng)域的職能定位更是模糊，這種模糊造成基層政府在實(shí)踐中十分迷茫：一方面是舊有行政慣性與現(xiàn)有行政理念的沖突，一方面是基層政府的職責(zé)范圍的合理邊界究竟在何處還十分模糊。一方面要求政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，一方面卻不知道轉(zhuǎn)型后政府所應(yīng)肩負(fù)何種合理職能。一方面基層政府從傳統(tǒng)行政領(lǐng)域和職能的退出，一方面對新的職能履行還不適應(yīng)，甚至認(rèn)識還很模糊。當(dāng)基層政府對己職能定位認(rèn)識不足的時(shí)候，其權(quán)力懸浮是必然的。（五）農(nóng)村稅費(fèi)改革是權(quán)力懸浮的導(dǎo)火線。因?yàn)榛鶎訖?quán)力懸浮發(fā)生在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，有學(xué)者認(rèn)為是稅費(fèi)改革才引起基層政府財(cái)力不足和基層政府失去工作積極性，才導(dǎo)致權(quán)力懸浮。其實(shí)，稅費(fèi)改革及綜合配套改革并非是權(quán)力懸浮的真正原因，恰恰是稅費(fèi)改革觸及到農(nóng)村基層社會(huì)長期存在的深層次問題，引燃了隱藏在基層社會(huì)里基層權(quán)力的矛盾和困境。從社會(huì)發(fā)展和改革趨勢而言，這種矛盾遲早凸顯且必須要解決。筆者同樣認(rèn)為，擔(dān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力懸浮，不作為，使得基層治理能力弱化等，是沒有必要的，恰恰是重新劃分國家行政權(quán)力與民眾自治權(quán)力邊界的好時(shí)機(jī)，權(quán)力懸浮也許正說明鄉(xiāng)村治理不一定非需要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不可。因此，稅費(fèi)改革揭開了基層權(quán)力懸浮的大幕，而非內(nèi)在根本原因。三、農(nóng)村基層權(quán)力懸浮的解決路徑（一）合理定位國家與社會(huì)關(guān)系，選擇適合具體國情的基層社會(huì)治理模式。國家社會(huì)分析框架為我們思考基層權(quán)力懸浮問題提供了新的視角，盡管理論界也意識到該框架在應(yīng)用到中國問題(特別是中國農(nóng)村問題)時(shí)的局限性，但筆者認(rèn)為，只要將國家社會(huì)框架的實(shí)體構(gòu)建意義與解釋模式意義，具有特定涵義的意義與常識性意義區(qū)別開來，此框架對農(nóng)村基層權(quán)力懸浮現(xiàn)象仍具有很強(qiáng)的解釋力?；鶎訖?quán)力懸浮在一定意義上體現(xiàn)了國家權(quán)力與社會(huì)自治性的邊界與關(guān)系問題。確定國家與社會(huì)的關(guān)系，選擇適合的基層社會(huì)治理模式，必須考慮到四個(gè)方面的因素：1主體因素，既要考慮權(quán)力主體的行政能力水平，也要考慮基層群眾的素質(zhì)與自治能力。2是客體因素，既要考慮基層社會(huì)現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)需求，也要考慮現(xiàn)代民主社會(huì)發(fā)展趨勢與目標(biāo)。3是制度因素，既要考慮到正式的、顯性的制度作用，也要考慮基層社會(huì)中大量存在的非正式的、隱性的傳統(tǒng)習(xí)俗力量。4是環(huán)境因素，既要考慮到國內(nèi)基層社會(huì)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)，也要考慮到國外基層社會(huì)治理的發(fā)展與趨勢。（二）構(gòu)建基層政府與基層群眾的信任和互動(dòng)機(jī)制?；鶎诱畽?quán)力只有和基層自治社會(huì)力量形成良性互動(dòng)關(guān)系，政府權(quán)力才能獲得基層社會(huì)支持和發(fā)展的土壤，才能深入其中而不致懸浮。要形成政府權(quán)力與自治力量的信任和互動(dòng)，一方面要改革壓力集權(quán)型權(quán)力運(yùn)行體制，特別是改革當(dāng)前用人制度和財(cái)政體制，改變基層政府唯上靠上的權(quán)力行使邏輯。一方面在加強(qiáng)基層民主基礎(chǔ)上有序發(fā)展、壯大基層群眾自治力量，構(gòu)建基層群眾有序參與的體制與機(jī)制。只有如此，才能實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力與群眾自治力量的無縫銜接，形成基層社會(huì)治理的合力和多元社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，基層權(quán)力才不會(huì)遭遇來自基層的不信任、各式各樣的阻力而懸浮。（三）理順各級政府間關(guān)系，構(gòu)建基層政府與上級政府間協(xié)調(diào)與監(jiān)督機(jī)制。如前述，由于當(dāng)前我國各級政府都存在自我擴(kuò)權(quán)與贏利的動(dòng)機(jī)和空間，一方面造成權(quán)能的上收和責(zé)任的下移。一方面造成基層政府與上級政府間關(guān)系的非正?；鶎诱谝蕾嚿霞壍耐瑫r(shí)也保持著自我利益選擇的可能性。理順各級政府間關(guān)系把握兩個(gè)基本原則：1要保證上級政府對基層政府有足夠的、合理的控制力和動(dòng)員力，以確保政令統(tǒng)一。2要保證基層政府擁有相當(dāng)?shù)男姓?quán)能和一定的自主性，這是激發(fā)基層政府積極行政的需要，二者不可偏廢。同時(shí)，在權(quán)責(zé)一致基礎(chǔ)上，構(gòu)建基層政府與上級政府間有機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制，職責(zé)權(quán)能互相配合，權(quán)力運(yùn)行互相協(xié)調(diào)。只有基層權(quán)力獲得整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)支持時(shí)，才不會(huì)因權(quán)力內(nèi)耗而懸浮。（四）以綜合配套改革為契機(jī)，合理配置基層政府職責(zé)，加快政府轉(zhuǎn)型和政府機(jī)構(gòu)改革。起始于2006年的綜合配套改革在很大意義上就是解決稅費(fèi)改革過程中出現(xiàn)的問題而采取的重大決策，當(dāng)務(wù)之急是以綜合配套改革為契機(jī)，一方面對新時(shí)期新環(huán)境下的基層政府的職責(zé)進(jìn)行反思和重新定位與分配，將基層政府職能進(jìn)一步明確的同時(shí)，力爭做到權(quán)能一致，權(quán)責(zé)一致。一方面加快基層政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，讓服務(wù)行政理念貫穿于行政全過程，使基層政府適應(yīng)新的環(huán)境和要求而不再迷茫。另要進(jìn)一步深化綜合配套改革，鞏固改革成果，防止因基層政府的反倒逼行為而使綜合配套改革陷入停滯、甚至倒退。只有當(dāng)基層權(quán)力明白自己角色，并找到自己行為落腳點(diǎn)的時(shí)候，才不致于迷茫而懸浮。（五）構(gòu)建基層社會(huì)矛盾預(yù)防、調(diào)處與化解長效機(jī)制，解決基層權(quán)力運(yùn)行重要領(lǐng)域的重點(diǎn)難題。社會(huì)穩(wěn)定重在基層，基層社會(huì)矛盾的預(yù)防、調(diào)處與化解是基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本，而基層權(quán)力的重要任務(wù)之一就是預(yù)防、化解和調(diào)處基層社會(huì)矛盾。近期基層權(quán)力在調(diào)處和化解基層矛盾過程中出現(xiàn)的無力無序和無效，不僅其自身感到無賴，而且導(dǎo)致社會(huì)對基層權(quán)力的失望和失信。必須構(gòu)建基層