【文章內容簡介】 效率和行政過程的公正，從而體現(xiàn)法的精神。在我國，目前的現(xiàn)狀是行政權力膨脹，缺乏對行政權力運作的規(guī)范，控制不力，公民的合法權益得不到有效的保護，同時生產力發(fā)展水平落后，社會主義市場經(jīng)濟體制的建設要求能有高效率的行政權力行使。要把對行政程序法的認識提高到一個高度，“不管行政活動的結果公正與否，如果程序上失去公平，都是‘不良行政’，因為這種沒有偏私，不僅要求實際上沒有偏私(結果)而且要求在外觀上也不應使人有理由懷疑為可能有偏私?！?996年3月7日全國人大八屆四次會議通過并頒布了《中華人民共和國行政處罰法》，包含了大量的程序內容，把行政程序放到了一個前所未有的高度，集中體現(xiàn)了法的公開、公正、效率。但這僅僅是一個良好的開端，隨著時代的發(fā)展，行政程序將會越來越重要。三、依法行政之旨趣 依法行政是行政法的基本原則之一。關于行政法的涵義，歷來頗有爭議。歸納起來，主要有三種觀點：行政法是管理法。持這種觀點的主要是在大陸法系國家和前蘇聯(lián)的行政法學。如“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切地說，就是國家管理法。”管理論的主要特點是：以行政效率為中心，以國家為本位，以命令——服眾為行政行為的模式。行政法是控權法。這種觀點在英美法系國家占主要地位。其定義如“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規(guī)范這些權力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”等?？貦嗾摰闹饕攸c是：以公平為中心，以權利為本位，強調對行政權力的制約。行政法是平衡法。這是以羅豪才教授為代表的我國一些行政法學者的主張。該理論認為，公共利益與公民利益的差別與沖突是現(xiàn)代社會最常見最普遍的一種現(xiàn)象，正確處理利益關系應該是統(tǒng)籌兼顧。反映在行政法學上，其利益主體的權利義務關系應該是平衡的。平衡論認為：一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關必要的權力，并維護這些權力有效地行使，以達到行政目的，另一方面，又必須維護公民的合法權益，強調行政公開，重視公民的參與和權利補救，以及對行政權的監(jiān)督。關于管理論、控權論、平衡論，近年我國行政法學者討論頗多，在此不再贅述，現(xiàn)談一談我的認識。我認為對行政法的理解應該放到一個歷史的環(huán)境中。它們在不同的歷史條件下都有其存在的合理性。但純粹的管理論，忽視行政相對人的權利，與民主政治的潮流不相適應，而控權論則由于“對現(xiàn)代社會要求積極行政，提高行政效率，維護公共利益，以及自由主義從否定性自由向積極性自由轉變的客觀現(xiàn)實未予重視”而有失片面，我比較贊同平衡的觀點。但如果說行政法就是平衡法的話，我覺得并不符合中國當前的法治狀況和當前的文化狀況。中國歷史上有重義務輕權利、重人治輕法治的傳統(tǒng)，缺乏法律保護意識及法律理想，建國以后法治建設未引起足的重視，十年文革法律又被粗暴踐踏。改革開放二十年，法治建設雖然取得了長足進步，但公民權利意識仍相當?shù)?，良好的法律文化尚未形成。為了保護弱勢群體，我認為，把行政法理解為平衡基礎上的控權法更合適。從理論上的不平衡(偏向于控權)到行政實踐中的不平衡(偏向于管理)，最后達到結果的平衡，方體現(xiàn)“平衡法”之真義。由此，“依法行政”作為行政法的基本原則，其旨趣即在于對權利的認可與保護。我國憲法第二條明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。第三十三條規(guī)定：任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利。并從三十四條到五十條明確規(guī)定了各項權利，規(guī)定各項權利均受法律保護，不受到非法侵害。依法行政對權利的認可與保護，首先在于對憲法權利的維護。憲法規(guī)定了人民所享有的基本權利，但這并不等于人民所實際享有的真實權利。事實上，憲法權利與真實權利常常脫節(jié)。一個突出的事例是，二戰(zhàn)時期德國的魏瑪憲法。魏瑪憲法對權利的規(guī)定相當完備，但實際中是人民連自己的基本生存權利都得不到保障，憲法權利形同虛設。因此“依法行政”的首要意義在于依憲法行政，把憲法作為行政行為的最高準則，以落實國家根本大法所規(guī)定的公民所享有的基本權利。這是公民最重要的權利。依法行政對權利的認可與保護，重要的一個方面就是限制權力，規(guī)范權力。權力源于權利，“在法治社會里，權力來自權利主體的約定。沒有權利主體的參與(選舉，制定)，權力便無法取得合法性。與其說權力源于暴力，毋寧說權力(正當?shù)?的目的在于保障權利，限制暴力”。因此，權力與權利本質上應該是一致的。但是由于權力所有者與行使者之間某種程度的分離，可能“引起政治失控——政治權力不是按權力所有者的整體意志，而是憑著權力行使者的意志和情緒而運行，以至出現(xiàn)政治異化——政治權力在運行中發(fā)生異變，權力的行使不利于權力所有者或偏袒部分所有者”。也就是說權力有一種易腐性。“公權力”極易蛻變?yōu)椤八綑嗔Α?，所以對權力的行使必須予以限制和?guī)范。依法行政對于權力的限制和規(guī)范就在于用法律來限制它，使權力在法律的范圍內運作。首先，實體法對權利的規(guī)定，應該成為政府權力運行的禁區(qū)，行政權力跨越這個禁區(qū)，以須承擔相應的法律后果。其次，程序法規(guī)范行政權力的運行。程序法遵循公開的原則。公開行政權力的運行過程，可以消除權力腐化的土壤。歷史證明，最骯臟的交易都是在最陰暗的角落里進行的?！瓣柟馐翘斓紫伦詈玫姆栏瘎??！敝挥袑⒄畽嗔\行過程置于陽光下，才能夠保證權力的合法使用。許多西方國家陸 續(xù)頒布了一系列有關政務公開的法律如《情報自由法》、《行政裁判所法》、《陽光下的政府法》等，是行政法發(fā)展的一個里程碑我國《中華人民共和國行政處罰法》依據(jù)公開、公正原則對行政程序的規(guī)定，很多方面也體現(xiàn)了“自然正義”的原則，如簡易程序與普通程序分離制度，聽證制度，申辯與質證制度，說明理由制度，通知制度，回避制度等，對公民權利起到有效的保障。第三，關于司法審查。“依法行政”的重要涵義就是“一切行政違法主體都必須承擔相應的行政法律責任”。司法審查作為一種制度，在二戰(zhàn)之前主要實行于美國，戰(zhàn)后為許多現(xiàn)代國家所采用。司法審查已成為“一種經(jīng)常性的局外的，有嚴格程序保障的，具有傳統(tǒng)權威性的監(jiān)督，從而司法審查也是最受英美社會和個人信賴的監(jiān)督行政活動的方式”。司法審查是一種對權利的救濟，它基于“國家不得違法之”和“治國者先受治于法”的理念。所謂司法審查，“是國家通過司法機關對其它國家機關行使國家權力的活動進行審查監(jiān)督，糾正違法活動，并對因其給公民法人權益造成的損害給予相應補救的法律制度?！倍覈乃痉▽彶橄抵浮叭嗣穹ㄔ阂婪▽唧w行政行為的合法性進行審查的國家司法活動?！彼痉▽彶槭菍嗔ψ钪苯拥南拗?。如果缺乏這種限制，則法律的權威蕩然無存，人民權利失去保障，所謂的“法治政府”也只是唯具軀殼而已，只是一個真實的謊言。司法審查通過對非法行政行為判決改變或撤銷，非法行政主體承擔相應法律責任，對侵犯公民的權益的，依法予以賠償，從而督促國家行政機關依法行政，以達到對公民權利的有效保障之目的。我國的行政訴訟法和國家賠償法的制定和頒布正是體現(xiàn)了這一點。結 語依法行政說到底，系指正確對待和使用公權力的問題。它的目的，在于樹立法律的威權。依法行政并非把法律當作工具，而是樹立真正的法律權威意識。法律從工具走向威權，社會從權力本位走向權利本位，基于此，才能構筑真正和諧、安全、公正的社會。這需要全面普遍的法律意識和權利意識。現(xiàn)今中國由于法律意識與權利意識的普遍淡薄，“長官意識”還有很大市場，奴性思想并未完全去除，“依法行政”，還有很長、很艱難的路要走。論依法行政的必要性九屆全國人大四次會議通過的“十五”計劃綱要明確指出：要“依法行政，從嚴治政”。依法行政是指行政機關行使管理國家公共事務的行政權力，必須依據(jù)體現(xiàn)人民意志的法律。依法行政是現(xiàn)代法治國家普遍遵循的一項法治原則，實行依法行政，是現(xiàn)代政府管理模式和行政觀念的一場深刻革命。經(jīng)過２０多年的改革開放和民主法制建設，依法治國、依法行政已成為全國人民和全體公務員的高度共識。我國加入ＷＴＯ以后，對加強政府法制建設、提高公務員依法行政意識與能力都提出了新的更高的要求。在新的歷史條件下，廣大公務員要強化依法行政觀念，切實提高能力。積極推動依法行政的進程，是公務員牢固樹立依法行政觀念的基礎。一、依法行政是中國歷史發(fā)展的必然。在我國這樣一個歷史上封建統(tǒng)治時間較長、經(jīng)濟文化發(fā)展水平不高、公民法治觀念較為淡薄的國家，要實現(xiàn)法治這一宏偉任務，就必須在中國共產黨的領導下，堅持以經(jīng)濟建設為中心，認真總結我國法制建設的經(jīng)驗教訓，積極借鑒其他國家正確的法治理論和成功的做法，大膽探索，勇于實踐，整體實施，全面推進依法治國、依法行政這一復雜的系統(tǒng)工程。二、依法行政是依法治國的關鍵“依法治國”作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關鍵則在于行政機關能否做到依法行政。（一）從法治原則的角度而言，依法行政是依法治國的關鍵環(huán)節(jié)。依法治國的核心應該是立法機關依法立法，政府依法行政，司法機關依法獨立行使審判權、檢察權。在這三者之中，依法立法是基礎，獨立司法是保障，依法行政才是依法治國的關鍵所在。據(jù)統(tǒng)計，改革開放２０年來，全國人大及其常委會制定了２８０多部法律，國務 院制定了７００多部行政法規(guī)，地方政權機關制定了４０００多部地方性法規(guī)，其中大約有８０％的法律法規(guī)是要由行政機關去貫徹落實的。因此，依法治國能否取得成效，主要取決于能否依法行政。必須加強依法行政的法制建設，使各級領導干部在日常公共事務中嚴格做到依法辦事，做到政令暢通，執(zhí)法如山，有令必行，有禁必止。這樣，依法治國的原則才能通過政府行為落實到社會生活的各個領域。（二）從權力制約的角度來看，依法行政也是依法治國的關鍵所在。法治的核心是有效地約束公共權力。依法治國的重點是依法治權，治權的重點又在于治行政權力，確保依法行政。依法制約國家機關的權力，依法保護公民的合法權益，既是現(xiàn)代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向。憲法賦予國家行政機關極其廣泛的權力范圍，幾乎涉及社會的各個角落。行政權是國家權力中最為活躍的權力，行政權最易膨脹，它最需要自由又最容易無度，最需要控制又最難以控制。這種無所不在的公共權力必然需要依法制約，也最需要公眾監(jiān)督。從行政權力的性質來看，行政權力也是最難制約的，行政權與立法權和司法權不同，可以為被管理者設定義務，可以獨立實施行政處罰，在管理中具有較大的自由裁量權，被濫用的可能性就大。因此，如何實現(xiàn)依法行政，應該是依法治國的關鍵所在。（三）從民主政治建設的目標來看，依法行政是建設社會主義法治國家的關鍵。建設社會主義法治國家是黨的十五大確定的我國民主政治建設的目標。只有在整個社會范圍內形成一個知法、懂法、守法的社會氛圍，領導干部依法辦事，公民依法盡義務保護自己的合法權益，使法律法規(guī)能夠在國家和社會生活各個領域得到普遍切實的遵守，才能實現(xiàn)依法治國。而要做到這一切，關鍵還在于依法行政。依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治向法治轉變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系，權力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯(lián)系，權力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評判標準。依法行政原則的確立，對于象我國這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國家，具有劃時代的意義。１．保證行政管理為人民服務的目標人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權益的事，也時常出現(xiàn)。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。２．保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性依法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一，有了統(tǒng)一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產生社會不滿，甚至不穩(wěn)定的重要因素?！耙婪ㄖ螄弊鳛橹螄铰裕驯粚懭胫腥A人民共和國憲法。而依法治國的關鍵則在于行政機關能否做到依法行政。所謂依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機關據(jù)以活動和人們對該活動進行評判的標準。據(jù)統(tǒng)計，國家頒布的法律、法規(guī)，百分之八十需要行政機關去執(zhí)行。行政機關的施政行為與公民息息相關，直接為公民所感受，因而行政機關能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。然而，目前我國的行政執(zhí)法現(xiàn)狀卻不容樂觀，有法不依、執(zhí)法不嚴，違法不究，甚至越權執(zhí)法、執(zhí)法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象還時有發(fā)生。這種現(xiàn)象不僅損害了廣大公民的合法權益，而且極大地損害了法律的權威性，敗壞了政府在人們心中的形象。如何解決這些問題已成為社會關注的焦點，而解決問題的關鍵在于行政機關的依法行政。連續(xù)性與穩(wěn)定性，同樣是社會穩(wěn)定的重要條件。市場經(jīng)濟之所以必須是法治經(jīng)濟，就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也只有依靠依法行政。３．保證提高行政效率依法行政，在法律規(guī)定的范圍內決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵 守法定的操作規(guī)則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。４．保證對行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標準和程序要使監(jiān)督取得成效，必須解決監(jiān)督什么和如何監(jiān)督的問題，也就是需要有監(jiān)督(本文權屬文秘之音所有，)的標準和程序。所謂監(jiān)督的標準，就是對行政行為是否違法的評判標準。而能夠提供是非評判的唯一標準，是法律；所謂監(jiān)督程序，即進行監(jiān)督要經(jīng)歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規(guī)則。遵循法定程序進行監(jiān)督，才能保障監(jiān)督順利、有效、正確地進行。目前，我國社會正處于一個轉型時期，人治社會應當逐步向法治社會過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決于依法行政的實現(xiàn)程度。實踐證明，實行依法行政，保障決策的科學性和合理性，才能避免首長負責制下產生的主觀隨意性和盲目性，實行依法行政，才能避免和減少各種行政違法行為及由此給公民、法人造成的損失，并有助于提高行政效率。依法行政的基本要求一、依法行政的意義（一）什么是依法行政依法行政的核心內容是規(guī)范行政權力。行政機關在管理社會事務的同時要管好自己，依法行政的核心內容是依法治官，依法治權。依法行政的內容包括行政權的取得、行使和監(jiān)督都要合法。（二）為什么要依法行政依法行政是人民主權原則的必然要求。依法行政