【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 等兩個(gè)文種為人大機(jī)關(guān)所獨(dú)有，這就是人大機(jī)關(guān)文種與黨政機(jī)關(guān)文種的不同之處。 不同文種的含義，可以參考國(guó)務(wù)院辦法、中辦條例、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳辦法等規(guī)范性文件。這里結(jié)合實(shí)際重點(diǎn)講幾個(gè)問(wèn)題。 第一，關(guān)于人大機(jī)關(guān)特有的兩個(gè)文種。先說(shuō)法、條例、實(shí)施辦法。在文書(shū)學(xué)上可以廣義地把它們理解為公文。但是從法理學(xué)的角度審視，法、條例、實(shí)施辦法等，屬立法機(jī)關(guān)的 立法范疇，無(wú)論是在制發(fā)程序、制作技術(shù)還是施行效力方面，均較一般狹義類(lèi)機(jī)關(guān)公文有很大不同。有鑒于此，《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》《中國(guó)人民解放軍機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》都將屬于立法范疇的行政（軍事）法規(guī)、規(guī)章排除在機(jī)關(guān)公文處理制度之外，而另行制定其他規(guī)定。如國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)制定了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》。事實(shí)上，對(duì)于法、條例、實(shí)施辦法等“ 公文 ” 的創(chuàng)制，全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)有《立法法》予以調(diào)整和規(guī)范，對(duì)有立法權(quán)的地方人大對(duì)制定和批準(zhǔn) “ 條例 ” （含地方性法規(guī)、自治條例和單行條例）也專(zhuān)門(mén)作出了規(guī)定。而且，法、條例、 實(shí)施辦法在制作程序上與《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第五章的 “ 公 第 11 頁(yè) 共 23 頁(yè) 文辦理 ” 程序相脫節(jié)的，因?yàn)?“ 公文辦理 ” 一章僅規(guī)定了狹義類(lèi)機(jī)關(guān)公文的發(fā)文程序。更為主要的是，法、條例、實(shí)施辦法獨(dú)立性不強(qiáng)，在公布時(shí)必須與 “xx 令 ” 、 “ 公告 ” 等組合使用才能生效。再看代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)。首先，從機(jī)關(guān)公文形成主體的角度看，機(jī)關(guān)公文形成的主體必須是機(jī)關(guān)法人，機(jī)關(guān)公文必須具備符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的體式。就單個(gè)人大代表而言，他僅是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一名組成人員，并不具備機(jī)關(guān)法人資格。人大代表向人大及其常委會(huì)提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，并不意味著代表了人大機(jī)關(guān) 法人的意圖。其次，從標(biāo)準(zhǔn)化的角度看，有關(guān)機(jī)關(guān)公文格式的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公文的組成要素有嚴(yán)格的規(guī)范化要求，即一件公文必須由發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)（發(fā)文版頭）、公文生效標(biāo)識(shí)（印章）、版記等區(qū)別于其他類(lèi)型文書(shū)的特定標(biāo)志。人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)所形成的書(shū)面材料，顯然不符合上述規(guī)范。第三，從發(fā)文程序看，《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》第五章規(guī)定了人大機(jī)關(guān)的發(fā)文程序，即包括起草、校核、審簽、登記、印制和分發(fā)等環(huán)節(jié)。作為公文形成主體的人大代表，在制發(fā) “ 建議、批評(píng)和意見(jiàn) ”時(shí)，難以按照上述程序進(jìn)行操作。 第二，決議與決定的異同。 決議和決定是機(jī)關(guān)和組織對(duì)于某些重大問(wèn)題或重大工作事項(xiàng)所作出的決定性意見(jiàn)或者采取的措施，均屬于決策性文件。其相同之處有四：首先，從行文關(guān)系看，它們都是下行文，制發(fā)機(jī)關(guān)必須是權(quán)力機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。其次， 第 12 頁(yè) 共 23 頁(yè) 從行文內(nèi)容看，它們都帶有決策性質(zhì)，具有較強(qiáng)的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決議、決定，其標(biāo)題下面都加題注（用括號(hào)寫(xiě)明于什么日期、經(jīng)過(guò)什么會(huì)議通過(guò)），正文前都沒(méi)有主送單位。第四，從行文程序看，都要經(jīng)過(guò)按一定程序召開(kāi)的組織成員會(huì)議、代表會(huì)議或代表大會(huì)集體討論和表決通過(guò)。其不同之處有三：一是決策內(nèi)容不同。 “ 決議 ” 決策的層次較高，決策的問(wèn)題涉及到貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)、方針、政策和有關(guān)重要法律、法規(guī)方面的大事，涉及到比較長(zhǎng)遠(yuǎn)重大的有關(guān)全局的原則性問(wèn)題，因而都是帶有宏觀性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的。 “ 決定 ” 是人大常委會(huì)日常工作性文件，涉及的內(nèi)容比較單一、具體，主要是對(duì)人大和“ 一府兩院 ” 日常工作中的某些重大行動(dòng)、重要問(wèn)題所作出的決策、規(guī)范和安排，處置性和針對(duì)性較強(qiáng)。 “ 決議 ” 的內(nèi)容重在統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)，旨在加強(qiáng)宏觀和戰(zhàn)略指導(dǎo)； “ 決定 ” 的內(nèi)容重在行動(dòng)，旨在安排落實(shí)。二是適用范圍不同。決議適用的范圍相對(duì)來(lái)說(shuō)比較集中，決定適用的范圍比較寬泛。決 議受決策的內(nèi)容所決定，又是在重要會(huì)議上作出的，而每次會(huì)議一般又在特定的時(shí)間舉行。決定所適用的范圍涉及人大工作的各個(gè)方面，有關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事安排的決定，有政策性、法規(guī)性的決定，有關(guān)于某項(xiàng)重大工作安排的決定，有關(guān)于某個(gè)重大問(wèn)題處理的決定，有關(guān)于某個(gè)重大事項(xiàng)、某個(gè)具體工作的決定，等等。三是行文用語(yǔ)不同。決議正文以會(huì)議作為第三人稱(chēng)進(jìn)行敘述，多用 “ 會(huì)議聽(tīng)取 第 13 頁(yè) 共 23 頁(yè) 了 …… 、審議了 …… 、會(huì)議指出、會(huì)議認(rèn)為、會(huì)議強(qiáng)調(diào)、會(huì)議要求、會(huì)議號(hào)召 ” 等慣用語(yǔ)引起下文；而決定常在理由和內(nèi)容兩部分之間用 “ 為此，特作如下決定 ” 之類(lèi)的慣用語(yǔ)過(guò)渡。 “ 決議 ”是以會(huì)議名義發(fā)布的，而 “ 決定 ” 是以機(jī)關(guān)名義發(fā)布的。目前，XX 省人大根據(jù)實(shí)際內(nèi)容，將決議決定分為兩類(lèi)：一是批準(zhǔn)類(lèi)。這類(lèi)決議決定內(nèi)容較為簡(jiǎn)明，起草工作簡(jiǎn)易，一般不組織專(zhuān)門(mén)的起草班子，可按照常規(guī)任務(wù)分工進(jìn)行。二是重大事項(xiàng)類(lèi)。這類(lèi)決議決定主要針對(duì)某一方面的重大事項(xiàng)，起草工作要求較高。宜建立主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)，秘書(shū)長(zhǎng)辦公會(huì)議協(xié)調(diào)，專(zhuān)工委和辦公廳、研究室共同參與的起草工作機(jī)制。根據(jù)常委會(huì)年度工作計(jì)劃，由承擔(dān)組織實(shí)施任務(wù)的專(zhuān)工委牽頭，抽調(diào)辦公廳、研究室有關(guān)同志參加，組成起草工作班子負(fù)責(zé)起草。在起草過(guò)程中，專(zhuān)工委側(cè)重內(nèi)容和專(zhuān)業(yè)，辦公廳和研究室側(cè)重文體和文字，相互支持配合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同把決議決定起草好。決議決定如何發(fā)文。如果決議決定事關(guān)全局，需要全社會(huì)知曉，面向廣大人民群眾，登報(bào)是最好的公布方式。因?yàn)檫@些決議具有普適性，屬于普發(fā)性文件，一經(jīng)登報(bào)，問(wèn)題就解決了，如果再去發(fā)文，則不僅行文對(duì)象很難確定，而且有畫(huà)蛇添足之嫌。譬如，人代會(huì)作出的各項(xiàng)決議，就是這樣處理的。以此類(lèi)推，常委會(huì)作出的決議決定，如果涉及面非常廣，面向全社會(huì)和廣大人民群眾，登報(bào)之后也不需要再去發(fā)文。如果是就具體事項(xiàng)作出的決議決定，則登報(bào)之后可以根據(jù)情況再行發(fā) 第 14 頁(yè) 共 23 頁(yè) 文。如 省人大常委會(huì)批準(zhǔn)杭州、寧波法規(guī)的決定，接受有關(guān)人員辭職的決定，就某方面工作作出的決定，等等。 第三，關(guān)于審議意見(jiàn)。過(guò)去人們對(duì)審議意見(jiàn)的性質(zhì)作用進(jìn)行過(guò)廣泛的探討，但認(rèn)識(shí)很不一致，做法也千差萬(wàn)別。省八屆、九屆人大期間的審議意見(jiàn)主要根據(jù)常委會(huì)簡(jiǎn)報(bào)整理而成，由秘書(shū)長(zhǎng)簽發(fā)，用辦公廳函件送交 “ 一府兩院 ” 辦理。 “ 一府兩院 ” 屆時(shí)會(huì)有一個(gè)類(lèi)似答復(fù)性質(zhì)的材料即辦理情況過(guò)來(lái)。這時(shí)的審議意見(jiàn)以說(shuō)理為主、內(nèi)容比較空洞，很少明確具體措施、沒(méi)有強(qiáng)制性要求，審議意見(jiàn)處理基本上停留在辦事機(jī)構(gòu)之間文來(lái)文往。監(jiān)督法出臺(tái)之后，審議意見(jiàn)有 了新的規(guī)定，但問(wèn)題沒(méi)有徹底解決好，各地的理解和做法還是沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)則。省十屆人大常委會(huì)把 “ 一府兩院 ” 報(bào)告分為只聽(tīng)取不審議、雖聽(tīng)取又審議但不出審議意見(jiàn)、既聽(tīng)取又審議而提出審議意見(jiàn)且要求整改落實(shí)等三大類(lèi)型，每年圍繞重點(diǎn)工作提出 2 到 3 個(gè)審議意見(jiàn)（具體可操作），以常委會(huì)