4論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系(編輯修改稿)
2024-09-11 16:48 本頁面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 看成一級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)系。村民委員會(huì)組織法具體涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村委會(huì)關(guān)系的法條只有第十五條： “ 以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù) 責(zé)調(diào)查并依法處理。 ” 眾所周知，選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的基本政治權(quán)利，破壞選舉是對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯。依刑法規(guī)定，如果在各級(jí)人大選舉中有上述行為者，嚴(yán)重的可以處以刑罰。而在村委會(huì)選舉中，卻只是規(guī)定可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映，而事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又根本無此權(quán)限：它既不能宣布選舉結(jié)果無效，也不能對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行任何處罰。選舉中的賄選舞弊等行為，人大應(yīng)該享有兩項(xiàng)權(quán)力：宣布選舉無效、宣布重新組織選舉。而對(duì)當(dāng)事人的懲罰，則應(yīng)該交給司法機(jī)關(guān)處置。與此相反，規(guī)定村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法條卻不少，除了總綱性的第四條確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作 給予指導(dǎo)、支持和幫助，而村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)予協(xié)助而外，還有第二條規(guī)定村委會(huì)的權(quán)限包 第 7 頁 共 13 頁 括 “ 向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議 ” ；第八條規(guī)定： “ 村委會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn) ” ；第二十條規(guī)定村民會(huì)議制定和修改的自治章程、村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)“ 報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案 ” 。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)政府實(shí)際上對(duì)村委會(huì)享有廣泛的上位性權(quán)利。事實(shí)上，村委會(huì)不僅應(yīng)當(dāng)有權(quán)向政府反映村民的意見和建議，而且村民還應(yīng)當(dāng)有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映自己的意見。當(dāng)前的鄉(xiāng)村人大代表 不能承擔(dān)這個(gè)任務(wù)。村委會(huì)的撤并恐怕還是慎重些，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出，由縣級(jí)人大決定為宜。至于村規(guī)民約，則帶有立法的性質(zhì)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案可能更妥當(dāng)一些。 就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間同村民自治事實(shí)上全無法定聯(lián)系的情況下，第二十八條卻規(guī)定： “ 地方各級(jí)人民代表大會(huì) XX 縣區(qū)級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民行使自治權(quán)利。 ” 立法意圖不錯(cuò)，但立法者卻沒有考慮，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以什么實(shí)際上可用的權(quán)限去 “ 保證 ”和 “ 保障 ” 村民自治。由于法律授權(quán)過于空洞，現(xiàn)實(shí)的情況，只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大扮演旁觀者的角 色?，F(xiàn)行法律之所以作出這種規(guī)定，可能是基于兩種考慮：一是擔(dān)心過分削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)村民自治的控制會(huì)導(dǎo)致社會(huì)管理難度的增加。我國的國家正式權(quán)力從建國以后一直垂直深入到農(nóng)戶，一旦稍微后退，管理者的擔(dān)心不 第 8 頁 共 13 頁 難理解。就我國的政治傳統(tǒng)來說，農(nóng)村的政治管理一直是 “ 兩條腿走路 ” ，一是通過保甲制度盡力使國家權(quán)力向下延伸；另一方面通過家族的自治功能來維持農(nóng)村社會(huì)共同體。家族的自治基礎(chǔ)，在五四以后，由于個(gè)人意識(shí)和國家意識(shí)的雙重覺醒，一直在不斷弱化 [1]；而實(shí)行村民自治之后，國家對(duì)個(gè)人的計(jì)劃性控制力也不存在了，取而代之的是市民社 會(huì)的不斷成長(zhǎng)。而在自治的市民社會(huì)成熟之前，可能存在社會(huì)控制的真空。所以法律為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留了一些控制手段。這可以看做是一種妥協(xié)和折中。但是，這種妥協(xié)也造成了村民自治的停滯不前。 二是懷疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作能力。現(xiàn)階段法律文本上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)限的承認(rèn)多是一種承諾。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本身的條件確實(shí)也不允許它去承擔(dān)同時(shí)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)這樣繁重的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會(huì)，只設(shè)立主席團(tuán)，至少在目前，主席團(tuán)的成員多半是兼職性、榮譽(yù)性，其主動(dòng)工作的動(dòng)力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大即使設(shè)有專職主席也不過是 “ 一張報(bào)紙一杯茶 ” 。有人通過 實(shí)地調(diào)研指出： “ 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的現(xiàn)狀是：一方面法律規(guī)定賦權(quán)不
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