【文章內(nèi)容簡介】 的制度，是制度廉潔性評估貫徹全面和重點結(jié)合原則的體現(xiàn)。 制度廉潔性評估應(yīng)當(dāng)堅持評估與清理相結(jié)合的原則。對制度進行廉潔性評估不是目的， 制度廉潔性評估的目的在于提高制度質(zhì)量、 消除制度腐敗。 第 12 頁 共 29 頁 通過制度廉潔性評估發(fā)現(xiàn)問題后，應(yīng)當(dāng)按照法定權(quán)限和程序予以清理，清理包括制度的修改和廢止等。我國已經(jīng)形成立法定期清理制度，構(gòu)成行政立法和地方立法不可或缺的組成部分，一般規(guī)章每隔 5 年、規(guī)范性文件每隔 2 年清理一次。加強對法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理，對不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，與上位法相抵觸和不一致，或者相互之間不協(xié)調(diào)的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，及時予以修改或者廢止。制度廉潔性應(yīng)當(dāng)成為立法清理的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過立法后評估、決策執(zhí)行效果評估或者專門的廉潔性評估，使存在廉政風(fēng)險的制度及時進入修改和廢止程序 ，對存在重大廉政風(fēng)險的制度應(yīng)停止其效力，這是制度廉潔性評估產(chǎn)生實效的根本保證。加強制度廉潔性評估工作，需要對廉潔性做出明確界定。從各地試點情況看，制度廉潔性的概念不甚明確，評估的內(nèi)容非常廣泛，一個各地普遍采用的評估框架涵括了制度的廉潔性、制度的合法性、制度是否存在利益沖突以及制度的科學(xué)性等。所謂制度的廉潔性是指是否遵循了公開、公平、公正原則等；所謂制度的合法性是指是否存在違規(guī)違法擴張權(quán)力、減免責(zé)任等；所謂制度性利益沖突是指是否存在謀取不正當(dāng)利益，或者與公共利益發(fā)生沖突，以及容易引發(fā)不同利益群體之間沖突等；所 謂制度的科學(xué)性是指包括權(quán)力設(shè)置是否合理、監(jiān)督制約措施是否有效等。從廣義上講，將合法性、科學(xué)性等包含在廉潔性之內(nèi)亦無不可，但從制度評估的角度講，制度廉潔性應(yīng)當(dāng)與民主性、 第 13 頁 共 29 頁 科學(xué)性、合法性等相并列，而不能成為它們的上位概念。根據(jù)通常的理解，制度評估應(yīng)當(dāng)包括形式審查和實質(zhì)審查，全面的制度評估應(yīng)當(dāng)是形式審查和實質(zhì)審查的統(tǒng)一，包括民主性評估、科學(xué)性評估、合法性評估、廉潔性評估，其中民主性主要是指制度是否體現(xiàn)民主和民意，制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意愿和利益要求；科學(xué)性主要是指制度是否反映規(guī)律，制度應(yīng)當(dāng)反映經(jīng)濟社會發(fā)展基本規(guī)律；合法 性主要是指制度是否合乎法治，制度應(yīng)當(dāng)遵循法治原則和法律規(guī)范；廉潔性主要是指是否存在利益沖突，與民主性、科學(xué)性、合法性相比較，廉潔性更具有倫理道德和廉政意義。當(dāng)前，各地開展制度廉潔性評估工作，將科學(xué)性、合法性評估納入其中，那么民主性評估也應(yīng)當(dāng)納入評估體系。如果將制度是否體現(xiàn)民意、反映規(guī)律以及是否遵循法律保留原則等作為廉潔性評估內(nèi)容，廉潔性就成了一個無所不包的概念。由于制度廉潔性理論上概念不夠清晰，實踐上內(nèi)涵又過于寬泛，使得制度廉潔性評估缺乏特性，實際上與既存的抽象行為審查制度沒有太多差別。 建立科學(xué) 合理的制度廉潔性評估指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)明確制度廉潔性的核心內(nèi)涵，將利益沖突概念確定為核心概念。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確提出 “ 建立健全防止利益沖突制度 ” 。利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源，防止和管理利益沖突是有效預(yù)防腐敗、加強廉政建設(shè)的重要策略。制度廉潔性評估的目的是為 第 14 頁 共 29 頁 了預(yù)防和消除如下利益沖突現(xiàn)象：不顧全局謀求局部利益，不顧長遠(yuǎn)謀求眼前利益，不考慮弱勢利益保護，牽連甚至關(guān)照利益集團的利益，一定程度上損害公共利益，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者影響其 合法權(quán)益，形成和固守地方或行業(yè)保護，等等。圍繞利益沖突這一核心概念，制度廉潔性評估應(yīng)當(dāng)主要關(guān)注以下幾項指標(biāo)：（ 1）是否存在地方或部門利益制度化，構(gòu)成對公共利益的威脅；（ 2）是否存在地方或部門利益制度化，構(gòu)成對公民權(quán)益的威脅；（ 3）是否存在地方或部門權(quán)力交疊和利益沖突；（ 4）是否存在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的明顯傾斜，或者為公民、法人和其他組織設(shè)定額外義務(wù)；（ 5）是否存在模糊職責(zé)和減免公共職責(zé)，謀取權(quán)力便利的情形；（ 6）是否存在不正當(dāng)?shù)纳鐣鎯A向和不合理的社會利益安排；（ 7）是否存在違反 “ 廉價 ” 原則、效能要求和財經(jīng)制 度的情形；（ 8）是否存在法律責(zé)任缺位、問責(zé)機制和績效評估缺失等情況。 加強制度廉潔性評估工作，需要建立科學(xué)、合理、權(quán)威、高效的制度廉潔性評估體制。制度廉潔性評估體制主要分為三個層面：一是各地成立的協(xié)調(diào)指導(dǎo)小組，二是立法起草和政策草擬部門或機構(gòu)，三是省人大法工委和省政府法制辦。在試點實踐中，各地大都成立了由省紀(jì)委、省監(jiān)察廳、省預(yù)防腐敗局牽頭，省人大法制委、省政府辦公廳、省政府法制辦等部門負(fù)責(zé)人以及省預(yù)防腐敗研究基地專家組成的協(xié)調(diào)指導(dǎo)小組，其職能主要是廉潔性 第 15 頁 共 29 頁 評估工作的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)及督促等工作。制度 廉潔性評估體制建設(shè)應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行的立法和決策體制相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，充分實現(xiàn)制度廉潔性評估工作與立法、決策及監(jiān)督工作的結(jié)合。法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件起草過程的廉潔性評估極為重要，法律文件和政策文件的起草部門對制度廉潔性評估負(fù)有首責(zé)。政府部門在起草地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件過程中應(yīng)當(dāng)以制度廉潔性評估指標(biāo)為審查指南，圍繞利益沖突這一核心概念，對權(quán)限安排、透明度、程序正當(dāng)性、問責(zé)制等進行專題審查。各地省人大法工委、政府法制辦負(fù)有立法把關(guān)和對制度進行備案審查等職責(zé)，按照 “ 各司其職、協(xié)調(diào)配合 ” 的要求，合理劃分審 查職責(zé)，規(guī)范和完善制度廉潔性評估工作機制。人大法工委、政府法制辦在立法審議和決策過程中以及對制度進行備案審查時，既審查制度的合法性、合理性，也審查制度的廉潔性。以政府法制機構(gòu)為例，國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》在更大的程度上賦予了政府法制機構(gòu)對制度和決策進行合法性審查的權(quán)限，政府法制機構(gòu)在加強和改進制度建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，其中最重要的制度安排是：制定對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，由法制機構(gòu)進行合法性審查，重大決策事項應(yīng)當(dāng)在會前交由法制機構(gòu)進行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或 者經(jīng)審查不合法的，不能提交會議討論、作出決策。政府法制機構(gòu)在政府立法和決策中發(fā)揮主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，當(dāng)然負(fù)有制度 第 16 頁 共 29 頁 廉潔性評估的權(quán)責(zé)，對包括法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的各類規(guī)范性文件存在廉潔性問題和廉政風(fēng)險的，亦不能提交會議討論審議和作出決策。 制度廉潔性評估工作需要充分利用已有的行之有效的機制和程序，實現(xiàn)各種機制的有效銜接和程序上的互動共振。與法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的決策風(fēng)險評估、備案審查、立法后評估、立法清理等工作相結(jié)合，可以形成多部門參與的銜接有效、協(xié)調(diào)一致的維護制度質(zhì)量的聯(lián)動機制。以風(fēng)險評估為例，風(fēng)險評估 已經(jīng)成為立法和重大決策的重要程序，對即將出臺的制度需要進行風(fēng)險評估，重點是進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風(fēng)險評估。對制度進行風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)包括廉政風(fēng)險評估，通過制度廉潔性評估確定是否存在廉政風(fēng)險以及廉政風(fēng)險等級，并將廉政風(fēng)險評估結(jié)果作為制度能否出臺的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險評估的和存在較大廉政風(fēng)險的制度一律不得出臺。再以備案審查為例，我國的立法備案審查制度存在已久，但 “ 備而不查 ” 的現(xiàn)象比較普遍，近幾年來備案審查制度不斷完善并有專門的條例，執(zhí)行情況也在逐步改善。制度廉潔性評估應(yīng)當(dāng)將備案審查作為重要的機制，將廉潔性作 為審查的重要標(biāo)準(zhǔn)，促使備案審查由形式走向?qū)嵸|(zhì)。另外，程序不僅對于制約權(quán)力有明顯特效，對于增強制度的嚴(yán)謹(jǐn)性和效力亦具有相當(dāng)功力。所以應(yīng)當(dāng)特別重視制度廉潔性評估程序，一方面應(yīng)當(dāng)強調(diào)制度廉政性評估體制各方面關(guān)系的程序化，另一方 第 17 頁 共 29 頁 面應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有立法和決策監(jiān)督程序，比如，部門專題評估、專家咨詢、風(fēng)險評估、合法性審查、評估聽證、專業(yè)機構(gòu)測評、公眾參與等。 四、以責(zé)任促進制度建設(shè)推進制度廉潔性評估工作，加強和改進制度建設(shè)，必須匯集各方面的監(jiān)督力量