【文章內容簡介】 的優(yōu)惠。如按區(qū)域發(fā)售的月票和年票以及對失業(yè)者提供優(yōu)惠等等。 ? （ 2）雇主： 在巴黎，公共運輸投資大部分是由公眾基金承擔的，主要來自于雇主交納的交通稅。巴黎所有擁有 9名以上職工且設在城市公共交通服務區(qū)域之內的企、事業(yè)單位均要繳納特別交通稅，并與雇主的工資總額成比例扣收，稅率由交通組織機構決定，巴黎大區(qū)征收的稅率是法國最高的。稅收將專項用于城市交通設施的建設維修以及融資成本的支付。 ? （ 3）地方政府： 當乘客和雇主的資金不能滿足公共交通發(fā)展的需要時，就要由地方政府通過地方稅為城市交通收集資金，其主要是用于基礎設施投資。 ? （ 4）國家： 國家出資也主要是用于基礎設施的項目投資上，目的在于通過國家的政策引導和鼓勵發(fā)展公共交通，鼓勵實現(xiàn)多元化的交通體系，并使現(xiàn)有的交通網(wǎng)絡現(xiàn)代化。 巴黎軌道交通的融資方式 基礎設施可銷售性評估框架 ? 世界銀行在 1994年的 世界發(fā)展報告 中，對基礎設施的性質進行了 詳細分類 ，選取 競爭潛力 、 商品或服務的特點，向用戶收取補償費用的可能性、公共服務的責任、環(huán)境外部性 等五個方面評價指標，對各類基礎設施的可銷售性進行評估。按 13計分，分值越大越容易銷售 。 ? 按照世界銀行的對基礎設施可 銷售性評價 框架， 采用 PPP模式的可能性 可以參照基礎設施的可銷售性進行判斷?？射N售性越強，社會資本進入的可能性就越大。 44 基礎設施可銷售性評估表 競爭潛力 商品或服務的特性 向用戶收費的可能性 公共服務的責任 環(huán)境外部性 市場化指數(shù) 電信 地方性服務 中 私人產(chǎn)品 高 中 低 長途、增值服務 高 私人產(chǎn)品 高 很少 低 電力和天然氣 熱力發(fā)電 高 私人產(chǎn)品 高 很少 高 電力輸送 低 俱樂部產(chǎn)品 高 很少 低 電力配送 中 私人產(chǎn)品 高 很多 低 天然氣生產(chǎn)、運輸 高 私人產(chǎn)品 高 很少 低 運輸 農(nóng)村道路 低 公共產(chǎn)品 低 很多 高 鐵路貨運和客運 高 私人產(chǎn)品 高 中 中 一級和二級公路 中 俱樂部產(chǎn)品 中 很少 低 45 基礎設施可銷售性評估表 供水 管道網(wǎng)絡 中 私人產(chǎn)品 高 很多 高 非管道網(wǎng)絡 高 私人產(chǎn)品 高 中 高 排污 管道排污及處理 低 俱樂部產(chǎn)品 中 很少 高 公寓污水處理 中 俱樂部產(chǎn)品 高 中 高 現(xiàn)場處理 高 私人產(chǎn)品 高 中 高 排水 收集 高 私人產(chǎn)品 中 很少 低 凈化處理 中 公共產(chǎn)品 中 很少 高 灌溉 一級與二級網(wǎng)絡 低 俱樂部產(chǎn)品 低 中 高 三級網(wǎng)絡 中 私人產(chǎn)品 高 中 中 46 47 兼顧逐利性和公益性，進行科學論證，審慎決策 ? 聯(lián)合國開發(fā)署（ UNDP）定義 ： PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的 相互合作關系 ，通過這種合作形式，合作各方可以達到比預期 單獨行動更有利 的結果。 ? 在公私合作模式中，既要體現(xiàn)私人部門資本的 逐利性 ，還受其 公益性 和 福利性 的制約，既要考慮經(jīng)濟效益，更要考慮社會效益。 ? 公共部門投資項目無論在何種合作模式下，都要在 社會福利最大化和保護投資者利益 之間尋找到平衡點，從而既能確保最大程度滿足公眾需求，又能使 運營企業(yè) 有一定的 利益回報 。 48 ? 基礎設施項目采用 PPP運作模式 ，就決定了必須遵循商業(yè)規(guī)則 以吸引社會投資者參與項目建設，因此在項目評估論證中必須強調 商業(yè)性的分析評價。 ? 基礎設施項目的公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品屬性又決定了政府部門必須確保其 公益性目標 的實現(xiàn)，從而需要根據(jù)公共項目的特征對擬建項目進行分析評估。 ? 采用 PPP模式的公共項目，即不能象一般 商業(yè)性項目那樣進行評估論證，也不能象一般的 公共項目 那樣進行評估論證。 兼顧逐利性和公益性，進行科學論證，審慎決策 49 ? 要求 PPP項目的評估論證要處理好 政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場、政府與公民 之間的關系； ? 兼顧公益性和商業(yè)性目標，解決好政府 公共理財 和參與 PPP運作的社會投資者的 企業(yè)理財 之間的關系； ? 通過構造具有可持續(xù)性的財務模式，理清不同參與者間的 利益博弈 關系，滿足投資主體多元化，融資渠道多樣化和融資方式復雜化背景下 融資決策 的需要。 兼顧逐利性和公益性，進行科學論證，審慎決策 50 ? PPP模式作為 項目融資模式 ， 應根據(jù) 項目 的預期收益 、 資產(chǎn)以及政府扶持措施力度來構造財務方案 ， 因此必須關注 項目本身 的財務盈利能力 ， 而不是其背后的其他法人機構的財務狀況 。 應要求項目的參與各方及早 共同參與項目的確認 、 技術方案設計和可行性研究工作 ， 對融資方案的 可行性進行評估 ， 并采取有效的風險分配方案 ， 讓各參與方 合理地承擔風險 。 ? 為了讓社會資本有效參與到項目中來 ， 應重視對政府部門與社會資本之間的 特許權協(xié)議 進行策劃和評估 ， 及時發(fā)現(xiàn)和協(xié)商公共部門與社會資本之間出現(xiàn)的分歧 ， 形成 互利雙贏 的特許方案 。 兼顧逐利性和公益性，進行科學論證，審慎決策 51 ? 作為政府部門在基礎設施建設中減輕負擔并降低風險的一種有效方式，在 PPP模式 下，公共部門和社會資本共同參與基礎設施的建設運營，政府部門必須 創(chuàng)造條件 ，使得一些原本公共部門壟斷的行業(yè)打破壟斷，在 行業(yè)準入 和政府部門的 公共管理 之間尋求平衡。 ? 必須保證社會資本獲得 最低可接受的盈利能力 。在 PPP模式下，政府通過給予社會資本相應的政策扶持、投資補助、貸款擔保、稅收優(yōu)惠等，確保社會投資具有商業(yè)吸引能力，以便提高社會資本投資基礎設施項目建設的積極性。 兼顧逐利性和公益性，進行科學論證，審慎決策 52 ?PPP融資項目的評估應考慮以下特征： ? 以項目為主體。 PPP項目主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度來安排融資，其貸款的數(shù)量、融資成本的高低以及融資結構的設計都是與項目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價值直接聯(lián)系在一起，因此 PPP項目的融資是以項目為主體的融資活動。 ? 有限追索貸款。 傳統(tǒng)融資模式實行的是根據(jù)借款人自身資信情況確定的完全追索貸款，而 PPP項目融資實行的是有限追索貸款，即貸款人可以在貸款的某個特定階段對項目借款人實行追索，或在一個規(guī)定范圍內對合作雙方進行追索，除此之外，項目出現(xiàn)任何問題，貸款人均不能追索到項目借款人除該項目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及政府所承諾義務之外的任何形式的資產(chǎn)。 兼顧逐利性和公益性，進行科學論證，審慎決策 53 ? 合理分配投資風險。 應盡早地確定哪些基礎設施項目能夠進行 PPP項目融資，并且在項目的初始階段就較合理地分配項目整個生命周期中的風險，并在現(xiàn)金流量的規(guī)劃中得到清晰反映。 ? 資產(chǎn)負債表之外的融資。 作為資產(chǎn)負債表之外的融資，根據(jù)有限追索原則，項目投資人承擔的是有限責任，因而通過對項目投資結構和融資結構的設計，可以幫助投資者將貸款安排為一種非公司負債型融資，使融資成為一種不需進入項目投資者資產(chǎn)負債表的負債融資形式。 ? 靈活的信用結構。 PPP項目具有靈活的信用結構，通過將貸款的信用支持分配到與項目有關的各個方面，提高項目的債務承受能力，減少貸款人對投資者資信和其他資產(chǎn)的依賴程度。 兼顧逐利性和公益性，進行科學論證，審慎決策 54 ? PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市發(fā)展水平等 選擇適合的模式 。 ? 關于股權，即便是完全國有，也必須保障運營企業(yè)的自我發(fā)展能力，才能使公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此， 所有權性質并不能完全決定公用事業(yè)的服務質量和可持續(xù)經(jīng)營 ，也并非完全國有才能保障公用事業(yè)的公益性。 ? 對于公用事業(yè)企業(yè)的 上市要慎之又慎 ，因為企業(yè)一旦上市就成為 公眾公司 ，多元化股東的 投資收益最大化 與公用事業(yè) 局部公益性 的矛盾使得問題 更加復雜。 加強監(jiān)管 55 ? PPP成敗的關鍵在于，是否建立了與其相適應的完善 有效的監(jiān)管體系 。 ? 要想實現(xiàn) 獲得社會投資 、 提高效率 并 改善服務 的 多重目標 ，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對其 進行必要的監(jiān)管 ，規(guī)范企業(yè)的行為使其符合 公用事業(yè) 的服務宗旨。 ? 監(jiān)管體系包括 價格 、 質量與安全規(guī)制 、對應的 財政補貼機制 以及發(fā)揮 公眾監(jiān)督 的作用等。 加強監(jiān)管 ?1. 政府與社會資本合作項目理解 ?2. 《 合同指南 》 的編寫思路和結構特點 ?3. 《 合同指南 》 要點介紹 目 錄 56 政府與社會資本合作項目合同 如何看待 PPP合同 合同 《 中華人民共和國民法通則 》 第 85條：合同是當事人之間設立、變更、終止民事關系的協(xié)議。依法成立的合同，受法律保護。 《 中華人民共和國合同法 》 第 2條：合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協(xié)議。 合同有效的條件 1．雙方當事人應具有實施法律行為的資格和能力 2．當事人應是在自愿的基礎上達成的意思表示一致 3．合同的標的和內容必須合法 4．合同必須符合法律規(guī)定的形式。 合同約束力 1．自成立起，合同當事人都要接受合同的約束； 2．如果情況發(fā)生變化，需要變更或解除合同時，應協(xié)商解決，任何一方不得擅自變更或解除合同； 3．除不可抗力等法律規(guī)定的情況以外，當事人不履行合同義務或履行合同義務不符合約定的，應承擔違約責任； 4．合同書是一種法律文書，當事人發(fā)生合同糾紛時，合同書就是解決糾紛的根據(jù)。 ?是政府與社會資本雙方圍繞特定項目，設定、變更、終止權利義務關系的協(xié)議。 ?是約束規(guī)范行為、維護各方利益、解決合同糾紛的依據(jù)。 ?項目合同是一個體系，其中，主合同處于核心地位。 ?是對雙方的 激勵與約束機制 的結合 政府與社會資本合作項目合同 57 政府與社會資本合作項目合同 政府與社會資本合作項目操作流程： 戰(zhàn)略規(guī)劃 跟蹤項目 參與準備 落實合作伙伴 競標 /爭性談判 談判與合同簽署 項目建設 項目運營 接受監(jiān)督 項目移交 項目清算 社會資本操作流程： 合同體現(xiàn) 合同調整 58 《 合同指南 》 的編寫思路和結構特點 一、編制依據(jù) 文件依據(jù)： ?《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 ?《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 ； ?中共中央政治局《深化財稅體制改革總體方案》 ； ?《國務院關于投資體制改革的決定》 、 《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》等 。 經(jīng)驗借鑒： ?發(fā)達國家吸收社會資本參與公共設施建設的經(jīng)驗和做法 ； ?我國城市基礎設施投資和運營現(xiàn)狀和未來需求 ； ?我國城市基礎設施 融資 實踐的正反兩方面經(jīng)驗。 ?《世界銀行供水項目 PPP合同》 ?《英國財政部 PF2標準合同》（ Standardisation of PF2 Contracts）；（ ?《英國財政部 PFI標準合同（第 4版）》（ Standardisation of PFI Contracts Version 4）； ?《澳大利亞國家 PPP指南》（ National Public Private Partnership Guidelines） ?《北愛爾蘭 PFI標準合同編制指南》 （ Required and Suitable Drafting from SoPCNI 3 for use in updating PFI contracts/ standard forms） 、《北愛爾蘭 PPP合同標準框架》（ Contractual Framework for the Standard Form Public Private Partnership Project Agreement） 制定目的： ?“ 規(guī)范政府和社會資本合作項目合同編制工作，鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力 ” ?核心是指導政府與社會資本合作項目的策劃，規(guī)范政府與社會資本開展合作行為 參考文獻 59 《 合同指南 》 的編寫思路和結構特點（ 1） 二、編制思路 ： ?指導性、階段性 。 目前全國各地開展政府和社會資本合作項目尚處起步階段，雖然這種創(chuàng)新模式有很多國際成熟經(jīng)驗可供借鑒，但如何與中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制環(huán)境相適應，如何與“ 公有制 為主體 ，多種所有制 經(jīng)濟共同發(fā)展”的國家基本經(jīng)濟制度相符合，不僅需要理論探討，也需要實踐的進一步探索和總結。 ?政府與社會資本合作 。 不同于 西方國家的“公共部門與私人部門合作” ； 我國現(xiàn)行的投融資體制并不將國家經(jīng)濟部門分為公共部門和私人部門，而是將項目分為政府投資項目和企業(yè)投資項目 ， 是一種新型的項目運作模式。 ?