【文章內(nèi)容簡介】 場存在失靈問題，所以，我們寄希望于政府的職能，指望通過政府的調(diào)控能夠糾正市場失靈。但是，政府的機(jī)制本身是否能夠保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)化配置？在前面的章節(jié)中，我們已經(jīng)就官僚組織的弊病做過分析，政府組織的機(jī)制本身是存在一些缺陷的。如果由于政府機(jī)制本身存在的缺陷而不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)化配置，就叫做“政府失靈”。 政府失靈的幾種主要表現(xiàn)及原因： 高成本與資源配置過剩 由于政府經(jīng)費(fèi)的主要來源是直接成本極低（稅務(wù)人員的工資和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)）的稅收，所以在政府進(jìn)行的資源配置過程中往往缺乏成本與效益的核算機(jī)制，形成習(xí)以為常的資源浪費(fèi) —— 過高的投入成本與很低的產(chǎn)出效率。同時(shí)由于不同的利益集團(tuán)的勢力影響，在不計(jì)成本的概念下重復(fù)投資、錯(cuò)誤投資與過度投資的現(xiàn)象很難避免。 公共政策的錯(cuò)位 公共政策的制定是一個(gè)非常復(fù)雜的政治過程，由于選民的信息不對稱、各種利益集團(tuán)對政策制定過程的影響、官僚制本身的弊病、政府部門利益以及政治家本身素質(zhì)與偏好的影響等綜合因素的作用常常導(dǎo)致政府的公共政策并不能反映公共利益，并且不能使公共資源的配置達(dá)到合理與優(yōu)化。 內(nèi)在性問題 如同市場機(jī)制下存在著市場活動(dòng)的外在性一樣，公共組織內(nèi)同樣存在著內(nèi)在性問題。公共組織本身的利益與組織的公共目標(biāo)相分離是造成內(nèi)在性的根本原因。即公共組織內(nèi)部的運(yùn)作規(guī)則和程序是評價(jià)指導(dǎo)組織運(yùn)作與組織成員行為的標(biāo)準(zhǔn)，而這些規(guī)則運(yùn)作的內(nèi)在動(dòng)力來自于組織或組織成員本身的利益，于是造成組織與組織成員本身的成本與利潤支配公共決策者決策目標(biāo)的可能性。公共組織的內(nèi)在性的具體表現(xiàn)有： （ 1）機(jī)構(gòu)規(guī)模的不斷膨脹。 （ 2）預(yù)算規(guī)模的不斷膨脹。 （ 3）不計(jì)成本盲目的采用高技術(shù)和高標(biāo)準(zhǔn)的工作條件。 （ 4）故意控制信息，使其轉(zhuǎn)化為對組織或組織成員本身有價(jià)值的權(quán)利或產(chǎn)品。 公共組織的低效率 由于政府和多數(shù)公共組織出于一種天然的壟斷地位，由于缺乏競爭的壓力，政府官員必然缺少競爭意識(shí)和效益的概念。同時(shí)由于政府與公共組織的經(jīng)營業(yè)績無法象企業(yè)一樣便于進(jìn)行考核，其內(nèi)部也很難建立一種有效的激勵(lì)機(jī)制。這些因素必然會(huì)導(dǎo)致政府和公共組織的低效率。 另一種類的不公平 市場機(jī)制可能導(dǎo)致社會(huì)收入和財(cái)產(chǎn)分配的不公平，需要政府以再分配的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。但是政府不僅可以將財(cái)富從富人手中轉(zhuǎn)移到窮人手中，還可能將財(cái)富再從窮人手中轉(zhuǎn)移到政治勢力較強(qiáng)的利益集團(tuán)或社會(huì)階層手中。在政府行為中這種轉(zhuǎn)移還常常體現(xiàn)為權(quán)力或特權(quán)的轉(zhuǎn)移。由于政府是唯一擁有強(qiáng)制力的社會(huì)機(jī)構(gòu)，當(dāng)它從事再分配時(shí)也為不公平和濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)。 制造租金 政府的管制與干預(yù)行為尋租者制造了尋求超額利潤（租金）的可能性。在政府管制和干預(yù)的情況下，尋租者通過某種手段從政府那里尋得一種壟斷或者庇護(hù)，從而賺取遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出正常生產(chǎn)可能賺取數(shù)額的高額利潤。尋租行為的結(jié)果對于整個(gè)社會(huì)來說是一種社會(huì)資源的浪費(fèi)。 低效率的政策執(zhí)行 政府是否能有效的實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共目標(biāo)，不僅取決公共政策的制定，還要取決于公共政策的執(zhí)行。由于政策執(zhí)行不力而造成政府效率低下的情況也可能發(fā)生。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因有： （ 1）由于組織部門利益與公共利益的不一致使得一些公共管理部門在執(zhí)行公共政策的過程中可能犧牲公共利益而謀取部門利益。 （ 2）地方保護(hù)主義。出于地方局部利益的考慮，地方政府可能對中央政府的公共政策采取陽奉陰違的態(tài)度。 （ 3）陷入成本。在公共政策執(zhí)行的過程中，即使發(fā)現(xiàn)政策有誤，政府部門也往往無法改正。這是由于過去已經(jīng)按照該政策投入了大量的資源或成本，現(xiàn)在退出或改正將造成已投入資源的浪費(fèi)從而要承擔(dān)政策失誤的責(zé)任，于是一些政府部門發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤也不承認(rèn)，繼續(xù)投入，一錯(cuò)到底。 （ 4）由于社會(huì)民眾與代理他們利益的政府部門之間的信息不對稱，從而可能發(fā)生政府部門或成員控制和隱瞞信息，使得不為民眾的利益而努力或故意做出與民眾利益相悖的選擇的現(xiàn)象無法得到有效監(jiān)督。 所有制殘缺 由于政府的管制與干預(yù)，導(dǎo)致部分社會(huì)資源的產(chǎn)權(quán)不明晰（或是所有者空缺）。從而使社會(huì)資源不能實(shí)行有效配置。 第六節(jié) 政府治理模式的改革 在未來的社會(huì)中，政府的角色如何改變，取決于政府治理模式 的改革。西方的一些學(xué)者對于未來政府的治理模式，做了一些探討。 B . 蓋伊 . 彼得斯教授，（ B . Guy Peters ）美國 匹茨堡大學(xué) 政治科學(xué)系主任，香港城市大學(xué)名譽(yù)教授，著名的政府治理與改革專家。 96年出版了《政府未來的治理模式》一書。（中譯本 2023年11月 人民大學(xué)出版社） 在這部著作中，彼得斯教授根據(jù)眾多學(xué)者的理論研究和世界各國的政府管理改革實(shí)踐，歸納出傳統(tǒng)政府管理模式的六個(gè)基本概念，并針對其存在的問題，提出了政府改革未來可供參考與選擇的四種治理模式：市場式政府、參與式政府、彈性化政府與解制型政府。下面對彼得斯教授的觀點(diǎn)作一簡單介紹。 一、西方傳統(tǒng)行政管理的六個(gè)基本概念 政治中立的公務(wù)員體制 西方傳統(tǒng)的行政管理理論的支柱之一是“政治中立”，或者稱為“行政與政治兩分法”。由此形成的獨(dú)立于政黨競爭之外的常任文官制度。 其主要的特點(diǎn)是按照客觀的技術(shù)資格擇優(yōu)錄用公務(wù)員（常任文官），使之在政治上不從屬于任何黨派，保持政治上的中立，作為一個(gè)純粹的政策法規(guī)執(zhí)行者以服務(wù)于由不同黨派領(lǐng)導(dǎo)的政府。從而杜絕“政黨分贓”現(xiàn)象。 這種“政治中立”的主張?jiān)趯?shí)踐中很難成立，就是由于： （ 1）公務(wù)員必然要參與政策的制定。 （ 2）通過選舉出任的政治官員常常受到常任公務(wù)員的影響和左右。 （ 3）政策的執(zhí)行中需要具體的細(xì)化，這一過程影響政策的實(shí)際效果。 在政府管理的實(shí)踐中，社會(huì)公眾越來越要求公務(wù)員們的政治責(zé)任感和為公眾服務(wù)的意識(shí)，所以越來越多的國家要求公務(wù)員具有政治上的忠誠性。 等級制組織結(jié)構(gòu)與規(guī)制型運(yùn)作方式 等級制（科層制）組織結(jié)構(gòu)是西方傳統(tǒng)行政組織理論倡導(dǎo)的組織形式，也是現(xiàn)在世界上各國行政機(jī)構(gòu)普遍采用的基本形式。在行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作中，又是以規(guī)則、制度式的管理，強(qiáng)調(diào)遵守固定的標(biāo)準(zhǔn)、程序。這是一種建立在韋伯理論框架上的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，是一種能夠體現(xiàn)客觀公平，行政行為可預(yù)測的對社會(huì)大眾相對平等的政府機(jī)制。理論上應(yīng)該有效保持政令統(tǒng)一和依法行政，能夠有效的制止以權(quán)謀私，任人唯親，貪污腐化和超越法律法規(guī)的行為。 但是由于制度和標(biāo)準(zhǔn)不能囊括一切，程序的運(yùn)用還在于人，這種組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式并不能完全阻止腐敗和忽視社會(huì)公眾利益的現(xiàn)象產(chǎn)生。而與其伴生的僵化、繁瑣、反應(yīng)遲鈍的副作用，卻與現(xiàn)代社會(huì)快速變化與發(fā)展的形勢不相適應(yīng)。當(dāng)社會(huì)民眾越來越多的要求對政府行政的參與和監(jiān)督時(shí)，其弱點(diǎn)就越突出。 公務(wù)員的穩(wěn)定性 公務(wù)員普遍的被看作是一種穩(wěn)定的“終身職業(yè)”，這種穩(wěn)定性的優(yōu)點(diǎn)在于： （ 1）提高公務(wù)員的社會(huì)地位，增強(qiáng)其責(zé)任感。 （ 2）有助于不斷提高公務(wù)員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平。 （ 3）保持行政行為的連續(xù)性和穩(wěn)定性。 （ 4）增加行政組織成員的認(rèn)同感，提高凝聚力。 但是由于社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，這種穩(wěn)定性所帶來的好處越來越少，其缺點(diǎn)卻越發(fā)明顯。 ▲ 信息流動(dòng)速度的加快，使組織對成員的影響減弱，凝聚力減少。 ▲ 過于穩(wěn)定的成員容易導(dǎo)致組織僵化。 ▲ 與社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致的精簡行政機(jī)構(gòu)的要求相沖突。 ▲ 與政府職能的調(diào)整不相適應(yīng)。 ▲ 缺乏危機(jī)感的職業(yè)，可能養(yǎng)成人們的惰性。 公務(wù)員的管理制度 在西方的傳統(tǒng)行政理論中，公務(wù)員是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)階層。理論上是不從屬于任何階級和集團(tuán)的一群技術(shù)“職業(yè)官僚”。對公務(wù)員的管理主要是依據(jù)他們的技術(shù)資格和能力確定其工作崗位，依工作崗位的技術(shù)難度確定級別，而提職晉升是根據(jù)其工作業(yè)績來決定。 問題在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的人們價(jià)值觀念的變化以及各國社會(huì)實(shí)踐表明，公務(wù)員往往不再被看作是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)階層，對他們的業(yè)績評價(jià)也越來越多地融