【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 權(quán)人的行為。掛牌出讓?zhuān)侵赋鲎屓税l(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買(mǎi)人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果或者現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)結(jié)果確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。根據(jù)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，在政府供地中，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓?zhuān)唤?jīng)營(yíng)性用地以外的其他用途的土地供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌方式出讓。為繼續(xù)推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）中提出工業(yè)用地要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓。為進(jìn)一步嚴(yán)把土地“閘門(mén)”，切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）中明確要求工業(yè)用地必須采取招拍掛方式出讓。從而把工業(yè)用地納入了必須招拍掛出讓的范圍?！段餀?quán)法》第137條規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。從此競(jìng)爭(zhēng)性方式配置土地從制度要求上升為法律手段。隨后，國(guó)土資源部出臺(tái)《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第39號(hào)），對(duì)11號(hào)令進(jìn)行了修改，與《物權(quán)法》的規(guī)定相一致起來(lái)。招拍掛都是市場(chǎng)配置土地資源的有效方式，三者沒(méi)有優(yōu)劣之分，只是適用范圍有區(qū)別：在具體的批租活動(dòng)中，土地行政主管部門(mén)應(yīng)視國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、政府對(duì)土地的要求、土地用途、規(guī)劃限制條件等因素選擇適宜的出讓方式。一般而言，對(duì)于土地使用者和土地用途無(wú)特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式；對(duì)于除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標(biāo)或特定的社會(huì)、公益建設(shè)條件，土地用途受?chē)?yán)格限制，僅少數(shù)人可能有受讓意向的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)采用招標(biāo)方式出讓。四是經(jīng)營(yíng)性用地逐步開(kāi)始有償使用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)有土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了根本性改變，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌作為公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)配置制度，在土地供應(yīng)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。經(jīng)營(yíng)性用地逐步開(kāi)始有償使用。為繼續(xù)推進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置，進(jìn)一步嚴(yán)把土地“閘門(mén)”，切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控，2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），2006年，下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)），這兩個(gè)國(guó)務(wù)院文件既昭示了國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格土地管理的指導(dǎo)思想，也明確了土地使用制度改革的基本內(nèi)容和走向，即建立和完善土地資源配置的市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。十屆人大五次會(huì)議上通過(guò)的《物權(quán)法》規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)?！薄段餀?quán)法》的出臺(tái)進(jìn)一步擴(kuò)大了招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓的范圍，也進(jìn)一步縮小了劃撥方式供地的范圍。隨后，國(guó)土資源部對(duì)11號(hào)令作出了相應(yīng)的修改。我國(guó)的土地管理工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）中規(guī)定，今后除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類(lèi)社會(huì)事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地等等實(shí)行有償使用。其他建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行市場(chǎng)配置，有償使用。三、近幾年我國(guó)土地管理制度改革的主要內(nèi)容（一）國(guó)土資源管理體制改革2004年，黨中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)當(dāng)前國(guó)土資源管理中存在的突出問(wèn)題，作出了實(shí)行省級(jí)以下國(guó)土資源管理部門(mén)垂直管理的重大決策。同年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕12號(hào)），對(duì)改革進(jìn)行了全面部署。中共中央組織部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省以下國(guó)土資源主管部門(mén)干部管理體制的通知》（組通字〔2004〕22號(hào)），對(duì)省以下國(guó)土資源主管部門(mén)干部管理體制的調(diào)整作出了具體規(guī)定。這次體制改革的主要內(nèi)容是：一是調(diào)整省以下國(guó)土資源主管部門(mén)干部管理體制。地（市）、縣（市）國(guó)土資源主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理體制，從以地方黨委管理為主，以上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)黨組（黨委）管理為主，地方黨委協(xié)助管理。國(guó)土資源主管部門(mén)黨政正、副職、黨組成員（黨委委員）的任免，在征求地方黨委意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，由上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)黨組（黨委）決定。二是理順國(guó)土資源行政管理體制。重點(diǎn)是調(diào)整市轄區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理體制，強(qiáng)化國(guó)土資源的集中統(tǒng)一管理。一是市（州、盟）、縣（市、旗）國(guó)土資源管理部門(mén)仍是同級(jí)政府的工作部門(mén)，其機(jī)構(gòu)編制仍由同級(jí)政府管理；地區(qū)國(guó)土資源主管部門(mén)的機(jī)構(gòu)編制也仍由行署管理。二是市轄區(qū)國(guó)土資源主管部門(mén)改為國(guó)土管理分局，為市國(guó)土資源主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)其機(jī)構(gòu)編制上收到市政府管理。三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源管理所的機(jī)構(gòu)編制上收到縣（市、旗）政府管理，縣（市、旗）可以根據(jù)實(shí)際需要，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)按區(qū)域設(shè)置國(guó)土資源管理所，為縣（市、旗）國(guó)土資源部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。三是完善和強(qiáng)化行政管理職能。要求省級(jí)人民政府要依照法律規(guī)定嚴(yán)格做好本級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制和省級(jí)以下土地利用總體規(guī)劃的審批工作，完善對(duì)設(shè)區(qū)的市和自治州人民政府審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)管理體制。經(jīng)依法授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的，必須事先將建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)、土地用途分區(qū)圖等規(guī)定內(nèi)容，報(bào)省級(jí)人民政府核定，規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，報(bào)省級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)備案；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的修改或調(diào)整，涉及改變規(guī)劃規(guī)定內(nèi)容的，必須報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。一是進(jìn)一步強(qiáng)化省級(jí)人民政府及其國(guó)土資源主管部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任。要求省級(jí)人民政府及其國(guó)土資源主管部門(mén)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)省級(jí)以下各級(jí)人民政府及其國(guó)土資源主管部門(mén)執(zhí)行和遵守國(guó)土資源管理法律法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，對(duì)于地（市、州、盟）、縣（市、旗）人民政府及其國(guó)土資源主管部門(mén)違反國(guó)土資源管理法律法規(guī)的行為要直接查處，對(duì)大案要案要公開(kāi)曝光。二是要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立健全制度。地方各級(jí)人民政府及其國(guó)土資源主管部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法監(jiān)察人員素質(zhì)。要認(rèn)真落實(shí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察報(bào)告?zhèn)浒?、?dòng)態(tài)巡查等各項(xiàng)制度，特別要加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)的動(dòng)態(tài)巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為要及時(shí)制止和糾正并予報(bào)告，力爭(zhēng)將破壞耕地、濫占耕地的行為控制在始發(fā)狀態(tài)。（二）土地執(zhí)法監(jiān)察體系改革為加強(qiáng)中央政府對(duì)省級(jí)政府土地管理和利用行為的監(jiān)督，2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）明確提出了“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專(zhuān)員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”的要求。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度的有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），根據(jù)《通知》精神，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，由國(guó)土資源部行使國(guó)家土地督察職權(quán)，代表國(guó)務(wù)院對(duì)各?。▍^(qū)、市）以及計(jì)劃單列市土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，具體工作由國(guó)家土地總督察、副總督察負(fù)責(zé)。國(guó)務(wù)院還規(guī)定：“派駐地方的國(guó)家土地督察局，代表國(guó)家土地總督察發(fā)行監(jiān)督檢查職責(zé)。”國(guó)家土地督察制度的主要內(nèi)容是：一是派駐地方的國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置主要遵循以下原則：堅(jiān)持不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門(mén)的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)；堅(jiān)持對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理行為進(jìn)行事前、事中、事后全方位的監(jiān)督檢查；堅(jiān)持監(jiān)督與調(diào)查研究并重。二是國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)職權(quán)如下：。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)通過(guò)巡回檢查、接受舉報(bào)、調(diào)查研究、熟讀材料等方式行使調(diào)查權(quán)。為了使國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，強(qiáng)化事前和事中監(jiān)督，文件規(guī)定由國(guó)務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，省級(jí)人民政府應(yīng)將上報(bào)文件同時(shí)抄送派駐地區(qū)的國(guó)家土地督察局；由省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項(xiàng)審批事項(xiàng)是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行合法性審查。這種合法性審查，不影響省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府現(xiàn)有土地管理職權(quán)的行使，這只是一道把關(guān)環(huán)節(jié)，不涉及中央與地方政府職權(quán)的劃分。為了強(qiáng)化國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督的有效性，文件規(guī)定對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，先由土地督察局向督察范圍內(nèi)的有關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出整改意見(jiàn)。整改不力的，由國(guó)家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改。整改期間，暫停被責(zé)令限期整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。結(jié)束整改，要經(jīng)派駐地區(qū)土地督察局審核后，報(bào)國(guó)家土地總督察批準(zhǔn)。主要是對(duì)地方政府改進(jìn)土地管理工作提出建議。通過(guò)認(rèn)真細(xì)致的實(shí)地調(diào)查研究，對(duì)各地好的做法和典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)推廣，對(duì)不足的地方向地方人民政府提出改進(jìn)的建議。三是國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)責(zé)任如下：。主要是對(duì)審核期限有規(guī)定，文件明確規(guī)定派駐地國(guó)家土地督察局對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收批準(zhǔn)文件的審核，必須在30個(gè)工作日內(nèi)完成。文件明確規(guī)定，要嚴(yán)格國(guó)家土地督察局及其工作人員的管理，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，防止失職、瀆職和其他違紀(jì)行為。國(guó)家土地督察局的人員實(shí)行異地任職，定期交流。國(guó)家土地督察局不認(rèn)真發(fā)行職責(zé)、監(jiān)督檢查不力的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。（三）建設(shè)用地審批制度改革農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，是土地管理和調(diào)控中的重要環(huán)節(jié)。管好用好土地，離不開(kāi)科學(xué)合理地設(shè)置和行使土地行政審批權(quán)。1998年修訂的《土地管理法》確立了用途管制制度和分級(jí)管理制度，規(guī)定建設(shè)需要使用土地的必須依法使用國(guó)有土地，涉及使用集體土地的，應(yīng)當(dāng)辦理征地手續(xù)，涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。依照現(xiàn)有規(guī)定，全國(guó)各直轄市、計(jì)劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在50萬(wàn)以上的城市共84個(gè)城市建設(shè)用地需按土地利用年度計(jì)劃分批次報(bào)國(guó)務(wù)院審批。幾年的實(shí)踐證明，原有建設(shè)用地審批方式存在審批時(shí)間較長(zhǎng)、審批程序較為繁鎖、一些地方規(guī)避審批、批后監(jiān)督管理難以到位等問(wèn)題。針對(duì)目前建設(shè)用地審批中出現(xiàn)的問(wèn)題，2006年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土