法律知識(shí)啟示美國(guó)法上的行政協(xié)議及其(編輯修改稿)
2024-08-31 17:48 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 的解釋性規(guī)則(也稱為非立法性規(guī)則)是澄清或說(shuō)明法律或其他規(guī)則的規(guī)則，是行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋，不具備實(shí)體性規(guī)則同樣的法律效果。制定解釋性規(guī)則，不需要遵守聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定。不過(guò)，在實(shí)務(wù)中對(duì)于如何區(qū)分兩者難度較大，在American Mining Congress Safety andHealth Administration案中，法院認(rèn)為一項(xiàng)規(guī)則符合下面4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的任何之一就是立法性規(guī)則{18}。這4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：(1)當(dāng)規(guī)則作為課以利益或履行義務(wù)行為的基礎(chǔ)時(shí)，具有“法律效力”，是立法性規(guī)則。(2)公布于《聯(lián)邦法規(guī)匯編》之上的就是立法性規(guī)則，而沒(méi)有在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》上公布的行政文件就是解釋性規(guī)則。(3)如果行政機(jī)關(guān)在規(guī)則中明確說(shuō)明它是在行使立法性職權(quán)時(shí)，那么該規(guī)則是立法性規(guī)則。(4)修正立法性規(guī)則的規(guī)則一定是立法性規(guī)則。 (三)行政協(xié)議并不適用APA的豁免 對(duì)APA適用“告知、評(píng)論與公布”程序的豁免情況前面已經(jīng)進(jìn)行了分析，但 RRIF協(xié)議顯然不是解釋性規(guī)則、政策聲明。它也不涉及國(guó)家安全或者其他一些問(wèn)題。這里需要對(duì)涉及“公共財(cái)產(chǎn)、貸款、資助、福利與合同等事務(wù)”進(jìn)行分析{19}。美國(guó)聯(lián)邦法院的態(tài)度是當(dāng)行政機(jī)關(guān)為貸款、資助、福利或者合同設(shè)定期限事實(shí)上是填補(bǔ)法律框架，此時(shí)應(yīng)適用APA的程序性要求{20}。法院對(duì)豁免的解釋是極為狹窄的，所以RRIF協(xié)議并不適用于APA的豁免，因?yàn)樗鼮橘J款項(xiàng)目設(shè)置了期限與其他的條件。 (四)行政協(xié)議可能取代APA嗎? 制定時(shí)沒(méi)有公眾參與的規(guī)則是否具有正當(dāng)性是本問(wèn)題的另一個(gè)焦點(diǎn)所在。類似的協(xié)議在美國(guó)聯(lián)邦還有許多，如何將APA中確立的程序要求體現(xiàn)于行政協(xié)議之中，成為美國(guó)學(xué)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的課題。他們的擔(dān)心是長(zhǎng)此以往，APA將無(wú)法發(fā)揮作用，依程序而為的行政法治理念可能成為空想。美國(guó)聯(lián)邦《行政程序法》的立法目的在于使規(guī)則制定程序透明化，允許公眾參與到行政過(guò)程之中來(lái)。但是，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)之間簽訂的行政協(xié)議卻不適用APA的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致一些行政協(xié)議變成了政府官僚體制運(yùn)轉(zhuǎn)的工具。因此，學(xué)者們的建議是對(duì)于一些創(chuàng)建新的規(guī)范、權(quán)利或義務(wù)的行政協(xié)議，應(yīng)該適用APA，對(duì)此國(guó)會(huì)再次修法時(shí)應(yīng)予以考量。同時(shí)，法院應(yīng)對(duì)APA的豁免條件進(jìn)行嚴(yán)格的解釋?！ ∷?、在我國(guó)法治實(shí)踐中對(duì)行政協(xié)議法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí) 目前，我國(guó)行政實(shí)踐中最為多見(jiàn)的形式是以聯(lián)席會(huì)議的方式達(dá)成行政協(xié)議，用以協(xié)調(diào)不同職能部門之間、不同區(qū)域之間的行政合作{21}。如中國(guó)人民銀行牽頭的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)參加的聯(lián)席會(huì)議，并簽署了備忘錄。長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、東北地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)等區(qū)域?yàn)榱思訌?qiáng)合作也達(dá)成了大量的行政協(xié)議。行政協(xié)議名稱也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，有協(xié)議、協(xié)定、綱要、備忘錄、倡議書(shū)、議定書(shū)、意向書(shū)、宣言和共識(shí)等。在實(shí)定法上明確規(guī)定行政協(xié)議制度的是《湖南省行政程序規(guī)定》第1516條。結(jié)合實(shí)踐，我國(guó)學(xué)者對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了探討，但從具體的研討內(nèi)容來(lái)看，與美國(guó)思路并不相同。多數(shù)學(xué)者基本將行政協(xié)議的法律性質(zhì)定位于“行政契約”，最為典型正是前述《何文》，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，對(duì)于合法性似乎較少關(guān)注。 (一)對(duì)學(xué)界觀點(diǎn)的列舉及其分析 目前中國(guó)學(xué)界對(duì)于“行政協(xié)議”的法律性質(zhì)與如何運(yùn)行存在分歧，主要的觀點(diǎn)有4種： 該說(shuō)主張行政協(xié)議是一種對(duì)等性的行政契約，認(rèn)為行政契約與行政合同并不是同一層次上的概念。行政契約可分為對(duì)等性行政契約和不對(duì)等性行政契約，不對(duì)等性行政契約指的是行政合同，對(duì)等性行政契約就是行政協(xié)議。[6] 該說(shuō)認(rèn)為行政協(xié)定(協(xié)議)是指行政主體之間為有效地行使國(guó)家行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理職能，明確各自的職責(zé)權(quán)限而相互意思表示一致達(dá)成的雙方行政行為{22}。 該說(shuō)主張行政協(xié)議的效力可以分為對(duì)行政主體的約束力與對(duì)第三人的約束力，行政主體間簽訂行政協(xié)議的行為是一種抽象行政行為，行政協(xié)議具有行政規(guī)范行為的性質(zhì){23}?！ ?該說(shuō)主張行政行為可分為內(nèi)部行政行為與外部行政行為。行政協(xié)議的協(xié)議方均是行政主體，行政協(xié)議的內(nèi)容均是
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