【文章內(nèi)容簡介】 革的一個中間過程，它的管理原則和辦法屬于工程項(xiàng)目管理的范疇，只是項(xiàng)目管理的范圍更寬而已。 建設(shè)監(jiān)理主要是解決了工程建設(shè)施工期的專業(yè)管理，但工程建設(shè)的前期工作仍需要業(yè)主承擔(dān)大量的具體工作，特別是工程的可行性研究和工程設(shè)計，需要相對較高的技術(shù)管理水平，對業(yè)主人員的要求相對較高。而前期規(guī)劃審批、移民安置、招投標(biāo)管理等也牽制了業(yè)主大量的人力物力，也不符合水利系統(tǒng)提出的目建、管、養(yǎng)分離的改革模式。同時，與實(shí)施工程建設(shè)監(jiān)理制的初衷相悖，目前工程建設(shè)監(jiān)理制的實(shí)施遇到了空前的“信任危機(jī)”。由于近年來我國的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，擬建和在建設(shè)工程的數(shù)量急劇增加，超過了我國建設(shè)監(jiān)理的承受能力，加上建設(shè)監(jiān)管的原因，大量不符合執(zhí)業(yè)資格要求的監(jiān)理人員涌入監(jiān)理行業(yè)，引發(fā)了行業(yè)的信任度降低，直接導(dǎo)致本來可以實(shí)現(xiàn)“工程建設(shè)監(jiān)理制”向“工程項(xiàng)目管理制”平穩(wěn)過度的基本條件缺失。因此，在現(xiàn)有條件下尋找提高建設(shè)管理水平和實(shí)施建設(shè)管理體制改革的結(jié)合點(diǎn)成為決定“工程建設(shè)監(jiān)理制”和“工程項(xiàng)目管理制”今后發(fā)展方向的重要工作之一。 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制需要完善　　項(xiàng)目法人責(zé)任制推行以來，對規(guī)范建設(shè)管理、明確責(zé)任主體、提高工程質(zhì)量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用，尤其是經(jīng)營性項(xiàng)目，由于責(zé)權(quán)利明確，投入與產(chǎn)出掛鉤，項(xiàng)目投資方出于對投資安全及效益的關(guān)注，對項(xiàng)目法人的組建高度重視，從項(xiàng)目法人的選擇到現(xiàn)場機(jī)構(gòu)的組建，都進(jìn)行了認(rèn)真的籌劃，由此確定的項(xiàng)目法人及其管理機(jī)構(gòu)都基本能夠做到對項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值全過程的負(fù)責(zé)。例如水電、供水項(xiàng)目的法人及其機(jī)構(gòu)，基本上都能履行其職責(zé)。項(xiàng)目法人責(zé)任制之所以在經(jīng)營性項(xiàng)目中得到成功運(yùn)用，是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)環(huán)境為其提供了廣闊的空間，市場運(yùn)作解除了舊體制對產(chǎn)權(quán)、人事、分配等的約束，為投資者獲取合理的回報打開了綠燈。投資者為了取得預(yù)期的甚至更多的效益，必須加強(qiáng)管理，包括建設(shè)期間的管理。項(xiàng)目法人責(zé)任制為投資者提供了一個合適的管理模式。但是，作為以社會公共利益為主要目標(biāo)、資金以政府投入為主的非經(jīng)營性水利工程，特別是大量的中小型工程，其建設(shè)目的主要是為社會服務(wù)、為公眾服務(wù)，反映的效益主要是社會效益、生態(tài)效益，只有少量的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)杠桿的驅(qū)動力在這類工程中不起決定性作用，因此還不可能完全融人市場，不能完全按市場規(guī)律運(yùn)作。從十幾年的水利工程建設(shè)管理項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)踐情況中可以發(fā)現(xiàn)，以公益性為主的項(xiàng)目在推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的過程中，出現(xiàn)了項(xiàng)目法人責(zé)權(quán)空化、責(zé)任虛位，法人較大范圍權(quán)利失控的現(xiàn)象，即項(xiàng)目法人不能有效履行應(yīng)有的責(zé)權(quán)，不能有效承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。造成這種狀況的主要原因應(yīng)該有以下幾個：（1）難以組建勝任職責(zé)的項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)。這在中小型水利工程建設(shè)中尤為明顯。組建一個能履行職責(zé)的項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)，涉及人事、分配、人才資源、項(xiàng)目效益等層面的問題，公益性為主的項(xiàng)目，在目前的分配體制下，大部分水管單位職工能獲取的報酬遠(yuǎn)低于社會平均水平，缺乏對人才的吸引力；工程建成后的管理單位一般都屬事業(yè)性質(zhì)，人員的進(jìn)出受到編制、人事、勞動等用工制度的約束；如前所述，工程建設(shè)中要能履行好項(xiàng)目法人的責(zé)任，對項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)、專業(yè)水平要求頗高，而水利工程，尤其是中小型工程建設(shè)管理的人才資源又相對缺乏，這就形成了一個突出的矛盾：一方面要求高素質(zhì)的人才進(jìn)行建管，一方面又難以吸引符合要求的人才；有經(jīng)驗(yàn)有能力的人才找不到或不愿來，不想要、不會干的人又濫竿充數(shù)、設(shè)法往里鉆，在這種情況下組建的項(xiàng)目班子，必定良莠不齊，難以勝任工作，必然會出現(xiàn)只有一次教訓(xùn)、沒有二次經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象。 （2）項(xiàng)目法人對工程的投資目標(biāo)責(zé)任不明確。由于水利工程是公益性建設(shè)，投資的效益難于用市場效益進(jìn)行評價，這就造成了業(yè)主對投資效果的責(zé)任心無法到位，單純從進(jìn)度、質(zhì)量方面的責(zé)任來考慮建設(shè)的效果，投資的控制僅僅是滿足概算控制的要求，手段也僅僅是采用招投標(biāo)等市場調(diào)節(jié)手段，沒有動力使其在科學(xué)管理、技術(shù)進(jìn)步等方面投入更大的精力以達(dá)到提高投資效率的目標(biāo)。（3）繁多的業(yè)主單位增加了財政的負(fù)擔(dān)。根據(jù)項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，每個項(xiàng)目都要成立項(xiàng)目法人單位，每個項(xiàng)目法人單位都要有相對健全的組織體系和專業(yè)人員構(gòu)成，這就需要相當(dāng)大的一批人員進(jìn)入法人單位。而我國目前的體制很難在項(xiàng)目結(jié)束后迅速遣散相關(guān)人員，也就在一定時期內(nèi)擴(kuò)大了水利事業(yè)單位的人員。而水利工程作為公益性事業(yè)，投入都要靠財政投入來支撐，這無形中增加了財政的負(fù)擔(dān)，與水利行業(yè)實(shí)施的建、管、養(yǎng)分離的改革措施有著較大的矛盾。（4）產(chǎn)權(quán)管理主體模糊，監(jiān)管制度陳舊，責(zé)任意識淡化。這是公益性國有資產(chǎn)管理體制方面的一個深層次的問題，要隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的深人才能逐步得到解決。反映在表層的問題是，按照有關(guān)規(guī)定，各級人民政府有關(guān)主管部門是相關(guān)的公益性國有資產(chǎn)的主管部門，負(fù)有對國有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，而在實(shí)際運(yùn)作中，具體由怎樣的專門機(jī)構(gòu)來代表國家履行管理職能，權(quán)力與責(zé)任如何界定，由哪些部門來實(shí)施監(jiān)管。有哪些措施手段保證監(jiān)管到位，這些都不很明晰，沒有適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化的完整的制度和配套措施加以規(guī)范。目前主管部門的管理和監(jiān)督很宏觀，多數(shù)是局限于統(tǒng)計、審計層面，方式單一，力度不夠。由于公益性國有資產(chǎn)管理體制的不健全，產(chǎn)生的不利影響涉及項(xiàng)目的建設(shè)以及今后的運(yùn)行。（5）臨時多變的法人單位無法提高工程建設(shè)的管理水平。由于法人單位是為特定項(xiàng)目的建設(shè)而成立，項(xiàng)目一旦完成就將人員分散到其他項(xiàng)目或其他機(jī)構(gòu)，在建設(shè)過程中形成的經(jīng)驗(yàn)無法得到全面的總結(jié)，從而使管理水平得到系統(tǒng)的提高。（6）臨時行為很多，易產(chǎn)生職務(wù)犯罪。責(zé)權(quán)不一致，使項(xiàng)目法人應(yīng)該履行的職責(zé)很少但可支配的權(quán)力很大。工程的建設(shè)周期長、涉及范圍廣，工程領(lǐng)域的激烈競爭將市場經(jīng)濟(jì)的糟粕帶入到工程溝通之中，一遇到不堅定成員就發(fā)揮巨大作用，結(jié)果形成職務(wù)犯罪。在我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、洪澇災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)的流域管理機(jī)構(gòu)和水利行業(yè)主管部門，如何轉(zhuǎn)變政府職能，如何以宏觀的方式對工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督、管理和服務(wù)，使工作人員從具體的項(xiàng)目建設(shè)事務(wù)中解脫出來，把主要精力放在制定政策、法規(guī)和監(jiān)督管理上；如何達(dá)到提高工程建設(shè)管理專業(yè)化水平，以利于工程建設(shè)整體優(yōu)化和全過程控制，保證工程整體質(zhì)量和投資效益的目標(biāo)。這兩方面問題必須在一種更新的工程項(xiàng)目管理模式下才能得到較好地解決。3 水利工程代建制模式分析 代建制的定義和實(shí)施目的 代建制的定義對于“代建制”，目前尚未形成明確統(tǒng)一的定義，也缺乏政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的嚴(yán)格定義。全國各地推行的做法和實(shí)踐方式也都表明了當(dāng)前對于這一概念認(rèn)識上的不一致性。當(dāng)前對“代建制”最權(quán)威的解釋應(yīng)來源于國家有關(guān)部門的研究報告和國務(wù)院的正式文件。2002年，國家有關(guān)部門組織了政府投資工程管理方式課題研究。2003年底，國家發(fā)改委主任馬凱在內(nèi)部工作會議上提出，要“積極推行‘代建制’試點(diǎn)”。2004年7月16日，國務(wù)院正式出臺了國發(fā)[2004]20號《關(guān)于投資體制改革的決定》，決定指出：加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式?！瓕Ψ墙?jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。但就“代建制”的定義而言，國發(fā)[2004]20號也沒有明確項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的法人實(shí)體究竟由代建企業(yè)承擔(dān)，或是由其他單位承擔(dān)。因此，目前對于“代建制”形成了兩種基本觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一：代建企業(yè)在“項(xiàng)目建設(shè)階段具有法人地位”，它是在對傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式中、建設(shè)和使用三者不分的弊端的變革，是一種全新的管理模式。它強(qiáng)調(diào)了代建企業(yè)在政府投資項(xiàng)目實(shí)施階段所代理投資主體的作用。典型的如北京市發(fā)展和改革委員會2004年3月1日頒布的《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》（京發(fā)改〔2004〕298號）對“代建制”的說明：“代建制，是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(以下簡稱代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。”觀點(diǎn)二：代建企業(yè)在“項(xiàng)目建設(shè)階段