【正文】 質(zhì)量。在“越位”的同時存在著“缺位”：沒有一個合理的制度和方式來管好大量的政府投資工程和建筑市場各主體。所以，承擔(dān)該職責(zé)應(yīng)該是由政府建立的專門負(fù)責(zé)提供工程服務(wù)和管理的機構(gòu)，如香港的“公務(wù)局”或者“工程采購中心”。代建單位是得到業(yè)主授權(quán)的“代甲方”，按照合同約定，履行自己的管理職責(zé)，不具備法律意義上的投資主體地位。觀點一：代建企業(yè)在“項目建設(shè)階段具有法人地位”，它是在對傳統(tǒng)政府投資項目管理模式中、建設(shè)和使用三者不分的弊端的變革，是一種全新的管理模式。2004年7月16日，國務(wù)院正式出臺了國發(fā)[2004]20號《關(guān)于投資體制改革的決定》，決定指出：加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式。全國各地推行的做法和實踐方式也都表明了當(dāng)前對于這一概念認(rèn)識上的不一致性。工程的建設(shè)周期長、涉及范圍廣，工程領(lǐng)域的激烈競爭將市場經(jīng)濟的糟粕帶入到工程溝通之中，一遇到不堅定成員就發(fā)揮巨大作用，結(jié)果形成職務(wù)犯罪。（5）臨時多變的法人單位無法提高工程建設(shè)的管理水平。反映在表層的問題是，按照有關(guān)規(guī)定，各級人民政府有關(guān)主管部門是相關(guān)的公益性國有資產(chǎn)的主管部門，負(fù)有對國有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，而在實際運作中，具體由怎樣的專門機構(gòu)來代表國家履行管理職能，權(quán)力與責(zé)任如何界定，由哪些部門來實施監(jiān)管。而我國目前的體制很難在項目結(jié)束后迅速遣散相關(guān)人員，也就在一定時期內(nèi)擴大了水利事業(yè)單位的人員。 （2）項目法人對工程的投資目標(biāo)責(zé)任不明確。從十幾年的水利工程建設(shè)管理項目法人責(zé)任制實踐情況中可以發(fā)現(xiàn)，以公益性為主的項目在推行項目法人責(zé)任制的過程中，出現(xiàn)了項目法人責(zé)權(quán)空化、責(zé)任虛位，法人較大范圍權(quán)利失控的現(xiàn)象，即項目法人不能有效履行應(yīng)有的責(zé)權(quán)，不能有效承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。項目法人責(zé)任制之所以在經(jīng)營性項目中得到成功運用，是因為市場經(jīng)濟環(huán)境為其提供了廣闊的空間，市場運作解除了舊體制對產(chǎn)權(quán)、人事、分配等的約束，為投資者獲取合理的回報打開了綠燈。由于近年來我國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，擬建和在建設(shè)工程的數(shù)量急劇增加，超過了我國建設(shè)監(jiān)理的承受能力，加上建設(shè)監(jiān)管的原因，大量不符合執(zhí)業(yè)資格要求的監(jiān)理人員涌入監(jiān)理行業(yè)，引發(fā)了行業(yè)的信任度降低，直接導(dǎo)致本來可以實現(xiàn)“工程建設(shè)監(jiān)理制”向“工程項目管理制”平穩(wěn)過度的基本條件缺失。從某種意義上說，工程監(jiān)理制應(yīng)該屬于我國建設(shè)管理模式向國際化、現(xiàn)代化模式改革的一個中間過程，它的管理原則和辦法屬于工程項目管理的范疇，只是項目管理的范圍更寬而已。從這些要求可以看出，水利工程建設(shè)作為專業(yè)面廣、技術(shù)性強、風(fēng)險性高的特殊行業(yè)，要履行好項目法人建管職責(zé)，必須會經(jīng)營、善管理、懂專業(yè)，必須有能勝任計劃財務(wù)管理、質(zhì)量進度管理、合同執(zhí)行管理、專業(yè)技術(shù)管理和外部協(xié)調(diào)的建管班子，工作人員應(yīng)具有相應(yīng)的工程經(jīng)驗、專業(yè)水平和管理協(xié)調(diào)能力，應(yīng)有正直的品德和良好的抗腐蝕能力。目前，全國所有新開工水利建設(shè)項目均組建了工程項目法人單位，形成了實行了項目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項目管理體制基本格局。又是管理者； 政企不分。（5）項目法人實體缺位我國政府工程的實施與使用。（4）項目決策機制缺乏科學(xué)性由于政府投資的無償性．即對資金管理者沒有還本付息的壓力，反而這種項目的實施能體現(xiàn)“政績”、甚至有謀取個人經(jīng)濟利益的好處． 因此很容易誘發(fā)申請項目建設(shè)的單位對有限的項目投資資金的爭奪。無法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。（2）專業(yè)化程度低目前，大量政府投資項目是由建設(shè)單位臨時組建項目管理班子．這種管理班子通常是“大而全、小而全”。使用者只受益無風(fēng)險。我國政府投資工程項目真正按計劃投資完成的極少。 國內(nèi)工程建設(shè)管理存在的問題根據(jù)對收集資料和文獻的分析，我們把當(dāng)前我國政府投資項目管理中所存在的問題歸納為以下幾個方面。如果需要，領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)辦公室或工程指揮部。（2）以政府直屬的公司為建設(shè)單位1980 年代以后，隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場競爭機制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，這些公司或者直接以建設(shè)單位名義，或者以代建設(shè)單位（即代甲方）的名義、工程總承包的名義實施政府投資工程的管理。出現(xiàn)了以項目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系，以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系等市場三元主體。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制和項目建設(shè)自營制的歷史條件下，一般在大中型項目的建設(shè)中設(shè)立工程現(xiàn)場指揮部，行使項目建設(shè)指揮權(quán)力。第二階段，基于產(chǎn)品、計劃經(jīng)濟的自營制建設(shè)管理模式。PM／PMC與設(shè)計、施工、監(jiān)理比較，處于管理者和協(xié)調(diào)者的地位。 PMC的報價組成多數(shù)為工時費用部分、利潤部分和風(fēng)險金部分之和。 PMC是受業(yè)主委托對項目進行全面的管理的項目管理承包商，PMC管理模式分成兩個階段來進行，第一階段為定義階段，第二階段為執(zhí)行階段。項目策劃以時間劃分包括決策期的策劃、實施期的策劃(又分為進度策劃、投資策劃、質(zhì)量策劃)及經(jīng)營策劃。即PM=PP+PC。（4）設(shè)計—采購—施工／交鑰匙總承包 (Engineering Procurement Construction／Turnkey，即EPC／Turnkey)EPC／Turnkey方式是指業(yè)主通過委托專業(yè)咨詢公司研究擬建項目的基本要求，初步確定了作為合同基礎(chǔ)的工程總價，而后通過招標(biāo)等方式選定一個設(shè)計建造總承包商對整個項目的成本負(fù)責(zé)，由總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程的安全、質(zhì)量、進度、造價全面負(fù)責(zé)。承包商負(fù)責(zé)工程項目的設(shè)計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)。該模式分為Agency CM 和Non－Agency CM兩種方式。業(yè)主分別與設(shè)計和施工承包商簽訂合同(圖1)，在設(shè)計全部完成后，進行招投標(biāo)，然后進入施工。目前,主要的承發(fā)包模式有建設(shè)管理(CM，Construction Management)、項目總承包(DB，Design —Build)、DBB和EPC/Turnkey四種主要的模式。因此，國外對項目管理模式的研究主要從項目的承發(fā)包方式出發(fā)，研討不同的管理模式，以改善項目的質(zhì)量、投資和進度目標(biāo)。經(jīng)濟發(fā)達國家的私有化程度較高。1 國內(nèi)外工程建設(shè)管理模式的分析 國外工程建設(shè)管理的主要模式國外工程建設(shè)管理發(fā)展情況都是與該國的經(jīng)濟體制、建筑市場化率、投融資主體以及其項目管理專業(yè)化程度是緊密相關(guān)的。在這種市場環(huán)境下，業(yè)主的投資和質(zhì)量控制的風(fēng)險大大降低，業(yè)主可以在不同的工程階段委托不同的專業(yè)項目管理公司協(xié)助自己做好項目管理，形成項目一體化管理。“隨著70年代初項目造價增加和工程延期越來越頻繁，迫切需要采用新型的承發(fā)包模式和技術(shù)加強項目的全過程管理”，各種項目管理模式應(yīng)運而生并迅速被社會接受。 工程總承包（1）DBB模式DBB模式是專業(yè)化分工的產(chǎn)物。（2）CM模式CM模式1966年首次被應(yīng)用于世界貿(mào)易中心建設(shè)(Scott，1986)。（3）DB模式DB模式起源于60年代，特點是由業(yè)主與設(shè)計和施工的聯(lián)合體簽訂合同(圖3)。同時，在選定承包商時，把設(shè)計方案的優(yōu)劣作為主要的評標(biāo)因素，可保證業(yè)主得到高質(zhì)量的工程項目。 英國建筑師協(xié)會將項目管理(PM)的定義為“從項目的開始到項目的完成，通過項目策劃(PP)和項目控制(PC)以達到項目的費用目標(biāo)(投資目標(biāo)、成本目標(biāo))、質(zhì)量目標(biāo)和進度目標(biāo)”。 項目策劃(PP)從內(nèi)容上來說主要包括目標(biāo)論證、目標(biāo)分解、組織結(jié)構(gòu)策劃、工作流程策劃、合同結(jié)構(gòu)策劃、風(fēng)險管理策劃等。 （2）項目管理承包(PMC)項目管理承包商代表業(yè)主對工程項目進行全過程、全方位的項目管理，包括進行工程的總體規(guī)劃、項目定義、工程招標(biāo)，選擇設(shè)計、采購、施工承包商，并對設(shè)計、采購、施工進行全面管理。在PMC介入的各階段，PMC要及時向業(yè)主報告工作，業(yè)主則派出少量人員對PMC的工作進行監(jiān)督和檢查。 總之，PM／PMC是指咨詢公司代業(yè)主對工程項目進行管理，咨詢公司與業(yè)主之間具有密切的關(guān)系，能夠更充分地反映和貫徹業(yè)主的意圖，