【正文】 設(shè)工程的管理。多數(shù)都超過(guò)預(yù)算的20～30％，超過(guò)12倍的也屢見(jiàn)不鮮。由此產(chǎn)生的“一次性項(xiàng)目業(yè)主”對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理．其實(shí)質(zhì)是小生產(chǎn)方式在建設(shè)活動(dòng)中的反映，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時(shí)性和自營(yíng)性的特征，造成社會(huì)資源的重復(fù)配置，同時(shí)浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問(wèn)題。負(fù)責(zé)資金分配的部門(mén)(如計(jì)委、財(cái)政等)，在面臨方方面面的要求和壓力下．一般是采取平衡策略來(lái)分配資金以求照顧到各方面的利益。官商合一。單憑水利主管部門(mén)或工程業(yè)主的自有人員不可能全部滿(mǎn)足工程對(duì)管理人員的要求，必須借助社會(huì)力量才能。因此，在現(xiàn)有條件下尋找提高建設(shè)管理水平和實(shí)施建設(shè)管理體制改革的結(jié)合點(diǎn)成為決定“工程建設(shè)監(jiān)理制”和“工程項(xiàng)目管理制”今后發(fā)展方向的重要工作之一。造成這種狀況的主要原因應(yīng)該有以下幾個(gè)：（1）難以組建勝任職責(zé)的項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)。而水利工程作為公益性事業(yè)，投入都要靠財(cái)政投入來(lái)支撐，這無(wú)形中增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，與水利行業(yè)實(shí)施的建、管、養(yǎng)分離的改革措施有著較大的矛盾。由于法人單位是為特定項(xiàng)目的建設(shè)而成立，項(xiàng)目一旦完成就將人員分散到其他項(xiàng)目或其他機(jī)構(gòu)，在建設(shè)過(guò)程中形成的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法得到全面的總結(jié)，從而使管理水平得到系統(tǒng)的提高。當(dāng)前對(duì)“代建制”最權(quán)威的解釋?xiě)?yīng)來(lái)源于國(guó)家有關(guān)部門(mén)的研究報(bào)告和國(guó)務(wù)院的正式文件。它強(qiáng)調(diào)了代建企業(yè)在政府投資項(xiàng)目實(shí)施階段所代理投資主體的作用。 代建制的實(shí)施目的國(guó)家大力倡導(dǎo)在工程建設(shè)中實(shí)行“代建制”，是寄希望解決以下幾個(gè)問(wèn)題。（3）促進(jìn)形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建設(shè)良性循環(huán)建筑市場(chǎng)秩序引入代建制公司后，投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)集中于一個(gè)大系統(tǒng)的格局被打破，同時(shí)政企不分、行業(yè)壟斷也被打破，要承接建設(shè)代理任務(wù)必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，從而有利于鼓勵(lì)代建制公司降低代理費(fèi)用、加強(qiáng)投資控制。對(duì)于公共投資項(xiàng)目，政府是業(yè)主，對(duì)于私人投資項(xiàng)目，政府除環(huán)保、勞保、安全等方面外基本不干預(yù)。私人投資項(xiàng)目非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目工程項(xiàng)目公共投資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目工程項(xiàng)目區(qū)分類(lèi)型公共工程項(xiàng)目投資類(lèi)別與投資主體項(xiàng)目類(lèi)型投資主體項(xiàng)目實(shí)例非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目政府投資開(kāi)敞式城市道路經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目政府適當(dāng)補(bǔ)貼，吸納各方投資收費(fèi)高速公路、橋梁、廢棄物的高收益資源可利用廠準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目全社會(huì)投資煤氣、地鐵、輕軌、自來(lái)水、收費(fèi)不到位的公路 “代建制”的適用項(xiàng)目范圍根據(jù)國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)《關(guān)于投資體制改革的決定》，主要是在“非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’”，而這也是符合國(guó)家解決政府投資體制中非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理和使用”不分的問(wèn)題的初衷的。結(jié)合兩地的做法和目前學(xué)術(shù)界的探討，從政府委托代建模式角度，可以劃分為兩類(lèi)：（1）由政府建立專(zhuān)業(yè)代建項(xiàng)目公司直接委托項(xiàng)目建設(shè)由政府建立專(zhuān)業(yè)代建項(xiàng)目公司并直接委托項(xiàng)目建設(shè)這種模式在上海和深圳都有采用，上海采用較多，尤其是在重大工程項(xiàng)目中。尤其是對(duì)于大型的、難度較大的項(xiàng)目，將代建單位吸納到項(xiàng)目公司中，將增加代建單位的授權(quán)和所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，以激勵(lì)其管理潛能，使其主觀能動(dòng)性得到最大程度的發(fā)揮， 增強(qiáng)了其他投資人（主要政府機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門(mén)）對(duì)代建單位的信心和信任。從其所承擔(dān)的角色分工來(lái)看，它既是項(xiàng)目建設(shè)法人又承擔(dān)具體建設(shè)管理的職能，比較接近嚴(yán)格定義上的“代建單位”。（3）兩種模式的比較和分析以下，通過(guò)列表對(duì)兩種政府委托代建的方式進(jìn)行比較分析。后者是當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用較為成熟的模式，能從制度層面根本性解決這一問(wèn)題，但是就實(shí)踐操作層面而言，其內(nèi)部制度建立和項(xiàng)目管理能力的發(fā)展上，仍需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程來(lái)加以完善。對(duì)于具備項(xiàng)目法人資格和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的單位代建來(lái)說(shuō)，其缺陷在于作為市場(chǎng)化運(yùn)作的企業(yè)，是否能承擔(dān)公共投資非贏利性項(xiàng)目的法人主體。就目前國(guó)內(nèi)工程項(xiàng)目管理公司而言，還很難達(dá)到這種廣度。不奮斗就是每天都很容易，可一年一年越來(lái)越難。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)深入，政治體制改革不斷取得成效的未來(lái)，隨著工程信用體系和評(píng)價(jià)體系逐步建立和完善，工程項(xiàng)目管理和工程總承包將日益成為我國(guó)工程管理的主要模式。對(duì)于具備項(xiàng)目法人資格和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的代建這種模式也存在較大爭(zhēng)議和問(wèn)題。對(duì)具備項(xiàng)目法人資格代建單位的選擇擇方式一般是通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)方式來(lái)進(jìn)行的。從二者的適用范圍方面來(lái)說(shuō)，由政府建立專(zhuān)業(yè)代建項(xiàng)目公司直接委托項(xiàng)目建設(shè)對(duì)復(fù)雜大型公共投資項(xiàng)目是比較適合的，但是對(duì)于多項(xiàng)目的管理上就未必具有優(yōu)勢(shì)。它是在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部下設(shè)的一個(gè)管理部門(mén)，對(duì)公共工程的管理是工務(wù)局的重要任務(wù)。而對(duì)于復(fù)雜程度不太高的項(xiàng)目，代建單位主要承擔(dān)“代甲方”的獨(dú)立“管理承包人”的角色。另一類(lèi)是項(xiàng)目公司既成為項(xiàng)目建設(shè)法人，作為投資控制的主體，又承擔(dān)具體建設(shè)管理的職能。但是就本文嚴(yán)格定義的“代建制”而言，它更多的是使用在非經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目。（2）經(jīng)營(yíng)性公共投資項(xiàng)目此類(lèi)項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制，有資金流入，可通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行有效配置，其動(dòng)機(jī)與目的是利潤(rùn)的最大化，其投資形成是價(jià)值增值過(guò)程，可通過(guò)全社會(huì)投資加以實(shí)現(xiàn)。由于工程總承包模式具有模式的先進(jìn)性，高水平的代建制公司一般會(huì)傾向于選擇總承包方式組織工程的實(shí)施，從而形成工程管理和工程咨詢(xún)促進(jìn)工程總承包發(fā)展的良性循環(huán)，不斷提高我國(guó)建筑業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)行代建制之后，由于有了專(zhuān)業(yè)的建設(shè)代理機(jī)構(gòu)，各政府委、辦、局就可以精簡(jiǎn)其基建處，削減其具體的項(xiàng)目建設(shè)管理職能，將主要精力集中到提供公共行政服務(wù)和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)社會(huì)公平上來(lái)，轉(zhuǎn)而形成政府、企業(yè)各司其職、強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化分工的局面，真正發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分工所帶來(lái)的高效率。從兩者的理論基礎(chǔ)來(lái)分析，前者是屬于分權(quán)理論，后者則是基于委托－代理理論?！瓕?duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、洪澇災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)的流域管理機(jī)構(gòu)和水利行業(yè)主管部門(mén)，如何轉(zhuǎn)變政府職能，如何以宏觀的方式對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督、管理和服務(wù)，使工作人員從具體的項(xiàng)目建設(shè)事務(wù)中解脫出來(lái)，把主要精力放在制定政策、法規(guī)和監(jiān)督管理上；如何達(dá)到提高工程建設(shè)管理專(zhuān)業(yè)化水平，以利于工程建設(shè)整體優(yōu)化和全過(guò)程控制，保證工程整體質(zhì)量和投資效益的目標(biāo)。有哪些措施手段保證監(jiān)管到位，這些都不很明晰，沒(méi)有適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化的完整的制度和配套措施加以規(guī)范。由于水利工程是公益性建設(shè)，投資的效益難于用市場(chǎng)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就造成了業(yè)主對(duì)投資效果的責(zé)任心無(wú)法到位，單純從進(jìn)度、質(zhì)量方面的責(zé)任來(lái)考慮建設(shè)的效果，投資的控制僅僅是滿(mǎn)足概算控制的要求，手段也僅僅是采用招投標(biāo)等市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，沒(méi)有動(dòng)力使其在科學(xué)管理、技術(shù)進(jìn)步等方面投入更大的精力以達(dá)到提高投資效率的目標(biāo)。投資者為了取得預(yù)期的甚至更多的效益，必須加強(qiáng)管理，包括建設(shè)期間的管理。 建設(shè)監(jiān)理主要是解決了工程建設(shè)施工期的專(zhuān)業(yè)管理，但工程建設(shè)的前期工作仍需要業(yè)主承擔(dān)大量的具體工作，特別是工程的可行性研究和工程設(shè)計(jì)，需要相對(duì)較高的技術(shù)管理水平，對(duì)業(yè)主人員的要求相對(duì)較高?！　睦碚撋险f(shuō)，項(xiàng)目法人責(zé)任制在水利工程建設(shè)中推行，解決了工程建設(shè)中責(zé)任缺位的問(wèn)題，是建設(shè)管理體制改革中的一大成果。至今仍沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中、高度壟斷的“四位一體”(投資、建設(shè)、管理、使用)投資體制。因此雖一再?gòu)?qiáng)調(diào)工程投資不準(zhǔn)“三超”，但沒(méi)有處罰的法規(guī)，對(duì)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)工程往往只給予追補(bǔ)資金。而且有時(shí)甚至超過(guò)的投資越多效益竟越高。（1）造價(jià)超支嚴(yán)重由于政府項(xiàng)目的法人機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)。（3）以政府委、辦、局內(nèi)部的基建處為建設(shè)單位專(zhuān)業(yè)工程領(lǐng)域（即其他各委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設(shè)，也基本上由各自的基建處（性質(zhì)為政府內(nèi)設(shè)處室）或直屬的建設(shè)單位直接實(shí)施。由于這種傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理體制不符合項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，程中存在，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和深入，新的建設(shè)管理體制取代原來(lái)不合理的舊的體制，是歷史的必然規(guī)律。 國(guó)內(nèi)工程建設(shè)