【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 個(gè)龍頭行業(yè)，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到城市里的各個(gè)方面的部門與單位，影響到城市各方面的利益。數(shù)字城市規(guī)劃主要包括規(guī)劃設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理兩個(gè)方面。規(guī)劃設(shè)計(jì)主要側(cè)重于對(duì)新技術(shù)的應(yīng)用和創(chuàng)新，而規(guī)劃管理要涉及到政府的管理職能、法律的監(jiān)督職能、社會(huì)的自制能力和技術(shù)支持等幾個(gè)方面，內(nèi)涵和外延更加豐富，也是本文的研究重點(diǎn)。綜合在第二章中對(duì)于國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃管理理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜述，以及上一節(jié)中的背景分析，作者認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃管理涉及到政府行政、政府執(zhí)法、技術(shù)解決方案等多方面的問(wèn)題，任何一個(gè)單一的部門或即使最高端的技術(shù)也不可能完全勝任全部的規(guī)劃管理工作。所以作者認(rèn)為有必要建立一種全新概念的規(guī)劃管理體系，希望能從比較高的角度、比較全面的視野來(lái)考慮城市規(guī)劃管理的問(wèn)題，而不是僅僅局限于一種職能的發(fā)揮或一種技術(shù)的應(yīng)用。（Mannuel Castells）在他的《信息化城市》（The Information City）一書中提到了生產(chǎn)方式、發(fā)展模式與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。發(fā)展模式是指技術(shù)與組織發(fā)展相互影響的復(fù)雜體系，這種體系可以導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)變化。而當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展正在從工業(yè)化的發(fā)展模式向以信息處理和知識(shí)生產(chǎn)為核心的發(fā)展模式過(guò)渡，所謂信息化發(fā)展模式就是指在集中的基礎(chǔ)上通過(guò)信息技術(shù)和信息處理活動(dòng)的相互影響，形成的一個(gè)相互聯(lián)系的技術(shù)組織體系。他認(rèn)為生產(chǎn)方式和發(fā)展模式的相互作用是新的社會(huì)、空間類型、發(fā)展進(jìn)程的源泉，在向信息化發(fā)展模式過(guò)渡的過(guò)程中，必然伴隨著社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新和政府職能的轉(zhuǎn)變。這是本文提出數(shù)字化規(guī)劃管理概念的主要理論依據(jù)，根據(jù)技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新與政府職能、社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的相互作用關(guān)系，作者從管理模式和技術(shù)兩個(gè)方面來(lái)構(gòu)建這個(gè)全新的概念。數(shù)字城市規(guī)劃管理概念本身就體現(xiàn)了技術(shù)與政府管理的密切關(guān)系。在技術(shù)層面上，它的意義是以建設(shè)數(shù)字城市為基礎(chǔ)和目標(biāo)，以信息技術(shù)為發(fā)展動(dòng)力。在管理層面上意味著政府職能的轉(zhuǎn)變，法制的健全與完善，社會(huì)組織與結(jié)構(gòu)的改善等諸多方面的內(nèi)容。狹義的城市規(guī)劃管理是指按照法定程序編制和審批的城市規(guī)劃，依據(jù)國(guó)家和各級(jí)政府頒布的城市規(guī)劃管理有關(guān)法規(guī)和具體規(guī)定，采取法制的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、行政的和科學(xué)的管理方法，對(duì)城市各項(xiàng)建設(shè)用地和建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一安排和控制，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)城市的各項(xiàng)建設(shè)工程有計(jì)劃、有秩序的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證規(guī)劃的順利實(shí)施。它是一項(xiàng)政府行政職能、一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐的綜合性系統(tǒng)工程（王汝芬等，1995）。它主要包括三方面的工作：城市規(guī)劃的編制和審批；城市規(guī)劃實(shí)施管理和城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查。廣義的城市規(guī)劃管理是建立在現(xiàn)代科學(xué)理性主義規(guī)劃思想之上，以城市功能分區(qū)為基礎(chǔ)，以“合理發(fā)展”為目標(biāo)，通過(guò)各種行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的和規(guī)劃的手段對(duì)城市的社會(huì)生產(chǎn)（包括物質(zhì)生產(chǎn)、精神生產(chǎn)和人口生產(chǎn)）要素和社會(huì)生活（包括物質(zhì)生活與精神生活）要素的空間布局進(jìn)行合理的控制、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。此種規(guī)劃和管理目標(biāo)反映出一種生態(tài)學(xué)意義上的綜合觀念（史津，2000），即不單純地依靠某種單一的要素解決城市問(wèn)題，而是采用綜合的手段對(duì)城市整體進(jìn)行控制。城市規(guī)劃管理是城市管理的一個(gè)方面，提高城市規(guī)劃管理效能的途徑主要有兩種：①改革組織體制；②實(shí)現(xiàn)管理方法與手段的現(xiàn)代化。數(shù)字城市規(guī)劃管理就是針對(duì)現(xiàn)在城市規(guī)劃管理在組織體制和技術(shù)方法上的弊端所提出的一個(gè)新的概念。數(shù)字城市規(guī)劃管理是將廣義的城市規(guī)劃管理中的生態(tài)學(xué)綜合觀念引入到狹義的城市規(guī)劃管理工作中，借助多方面的力量，采用綜合的手段來(lái)解決具體的規(guī)劃管理問(wèn)題。這個(gè)概念本身就體現(xiàn)了技術(shù)與政府職能和社會(huì)機(jī)構(gòu)的密切關(guān)系，是政府職能、社會(huì)機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)和公眾團(tuán)體對(duì)新技術(shù)發(fā)展的一種調(diào)整和適應(yīng)。在技術(shù)層面上，它的意義是以建設(shè)數(shù)字城市為基礎(chǔ)和目標(biāo)，以信息技術(shù)為發(fā)展動(dòng)力，是數(shù)字城市建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。在政府職能層面上意味著對(duì)傳統(tǒng)政府職能的改革，法制管理力度的加強(qiáng)。在社會(huì)層面上代表著社會(huì)組織與結(jié)構(gòu)的改善，公眾參與力度與深度的加強(qiáng)等諸多方面。數(shù)字城市規(guī)劃管理（Digital Urban Planning Administration，DUPA）不是一個(gè)單純的規(guī)劃業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，它是一種新的城市規(guī)劃管理模式，是一種新的合作協(xié)調(diào)關(guān)系，是對(duì)不同的規(guī)劃管理主體、行為和對(duì)象在體制上、運(yùn)行中所體現(xiàn)的基本特征以及組織方式的理論概括。對(duì)于城市規(guī)劃管理的四個(gè)系統(tǒng)（陳曉麗，2000）：決策系統(tǒng)，執(zhí)行系統(tǒng)，反饋系統(tǒng)和支持系統(tǒng)，數(shù)字城市規(guī)劃管理都體現(xiàn)了法制化、社會(huì)化和信息化的新特點(diǎn)。法制化、社會(huì)化和科學(xué)化管理既是數(shù)字城市規(guī)劃管理的特點(diǎn)也是它必須遵循的三項(xiàng)原則。法制化管理原則是指要依法規(guī)劃、依法建設(shè)、依法管理和依法監(jiān)督。對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)部門，建設(shè)施工單位，規(guī)劃行政主管部門和公眾專家團(tuán)體，它們?cè)诔鞘幸?guī)劃的全過(guò)程中行使自己的權(quán)利，履行自己的義務(wù)，都要以法律為依據(jù)，以法律為保障。社會(huì)化管理原則是指要建立健全公眾和專家監(jiān)督機(jī)制，提高城市規(guī)劃管理的社會(huì)參與度，將城市規(guī)劃管理工作由單純的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槿駞⑴c的社會(huì)性活動(dòng)，使規(guī)劃管理工作透明化、社會(huì)化，使之能夠遵守“公平、公正”的市場(chǎng)原則?？茖W(xué)化管理原則是指要充分應(yīng)用各種先進(jìn)的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，豐富規(guī)劃管理手段，提高管理效率和水平。第四章 數(shù)字城市規(guī)劃管理體系的建立數(shù)字城市規(guī)劃管理與現(xiàn)行城市規(guī)劃管理比較，現(xiàn)行規(guī)劃管理主要是實(shí)現(xiàn)了城市政府部門的行政管理職能，是規(guī)劃行政主管部門自上而下的管理、控制和監(jiān)督，是平面和單方面的，缺乏真正意義上的社會(huì)反饋和監(jiān)督。而數(shù)字城市規(guī)劃管理的內(nèi)涵和外延都更為廣泛，對(duì)于城市規(guī)劃的行政管理只是數(shù)字城市規(guī)劃管理的一個(gè)方面，它強(qiáng)調(diào)管理數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)管理信息的共享與交流，強(qiáng)調(diào)管理工作的公開和透明化，強(qiáng)調(diào)管理的法律依據(jù)和保障。數(shù)字城市規(guī)劃管理以建設(shè)數(shù)字城市以至數(shù)字中國(guó)為背景和目標(biāo)，充分利用先進(jìn)的信息技術(shù)，如網(wǎng)絡(luò)，光纜，電信等手段將公眾的意見，專家的決策，法律法規(guī)納入到城市規(guī)劃管理的體系中，與規(guī)劃行政主管部門既有分工協(xié)作也有互相監(jiān)督，使城市規(guī)劃管理成為一個(gè)有反饋，有交流的網(wǎng)絡(luò)化的立體管理模式。下表（表41）是對(duì)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理和數(shù)字城市規(guī)劃管理的比較，可以看出現(xiàn)行城市規(guī)劃管理的局限性，也可以看出數(shù)字城市規(guī)劃管理從方法和體制上帶來(lái)的飛躍。表41數(shù)字城市規(guī)劃管理與現(xiàn)行城市規(guī)劃管理的比較現(xiàn)行城市規(guī)劃管理數(shù)字城市規(guī)劃管理管理目標(biāo)城市建設(shè)用地的控制和管理，建設(shè)工程的審批以數(shù)字城市建設(shè)為目標(biāo)，通過(guò)先進(jìn)的規(guī)劃管理制度和技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展管理方法行政管理：分階段對(duì)建設(shè)單位提出規(guī)劃要求審查修改各階段的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，法律管理：依照規(guī)劃法規(guī)監(jiān)督檢查糾正規(guī)劃實(shí)施結(jié)果經(jīng)濟(jì)管理：利用價(jià)格、稅收、獎(jiǎng)金、罰款等手段來(lái)進(jìn)行規(guī)劃管理行政管理；法制管理；社會(huì)管理（公眾和專家組織的參與和監(jiān)督），科學(xué)技術(shù)管理方法主要管理業(yè)務(wù)基本按用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃、市政管線工程規(guī)劃、規(guī)劃監(jiān)察和測(cè)繪等業(yè)務(wù)內(nèi)容分工管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)，公共信息服務(wù)，城市規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的審批管理專業(yè)管理信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和配套技術(shù)服務(wù)，信息化管理人才的培訓(xùn)與交流管理依據(jù)行政命令；相關(guān)法律法規(guī)以現(xiàn)有規(guī)劃為依據(jù)，依法管理，同時(shí)接受公眾和專家團(tuán)體的監(jiān)督管理部門城市政府；城市規(guī)劃行政主管部門：如規(guī)劃局城市信息中心，規(guī)劃行政主管部門、專家團(tuán)體、公眾組織管理技術(shù)辦公自動(dòng)化（OA）,管理信息系統(tǒng)（MIS）許多落后地區(qū)仍是手工作業(yè)GIS, RS, GPS, OA, 數(shù)據(jù)自動(dòng)采集技術(shù)，Internet技術(shù),多媒體演示技術(shù)等管理效果評(píng)價(jià)受上級(jí)政府制約，無(wú)法真正依法管理；技術(shù)水平落后，管理的科學(xué)性不夠。受法律監(jiān)督和保障，全社會(huì)參與，保證城市規(guī)劃管理的公開和公平； 應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)方法，管理更科學(xué)更權(quán)威。 數(shù)字城市規(guī)劃管理要求比較全面地考慮規(guī)劃管理中的各個(gè)主體、各種關(guān)系，通過(guò)政府政策、國(guó)家與地方法規(guī)、社會(huì)力量和科學(xué)技術(shù)等幾方面的共同作用來(lái)進(jìn)行城市規(guī)劃管理。 我國(guó)城市政府管理的內(nèi)容十分廣泛和復(fù)雜，它集經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作于一身。市政府對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)實(shí)行了高度集中的全方位管理和嚴(yán)格全面的控制，城市社會(huì)的自治功能受到嚴(yán)重的制約，造成政企不分、政社不分。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府的職能應(yīng)該以社會(huì)公共服務(wù)職能為主，對(duì)公共秩序和安全進(jìn)行必要的管理和控制，從自上而下逐級(jí)任命和發(fā)號(hào)施令的政治與行政管理機(jī)器轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚴忻窈推髽I(yè)提供公共物品和公共服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，以滿足市民日益增長(zhǎng)的生活需要，為城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和物質(zhì)條件。在城市規(guī)劃方面，城市政府職能的轉(zhuǎn)變主要是指對(duì)專業(yè)管理職能的放權(quán)，將專業(yè)管理職能分離出來(lái)，分散到專業(yè)的規(guī)劃部門，政府主要是對(duì)這些部門提供服務(wù)，同時(shí)組織公眾，平衡各種利益的矛盾和協(xié)調(diào)各部門之間的合作關(guān)系。地方市政府的這種職能決定了整個(gè)政府管理事業(yè)的變動(dòng)型組織結(jié)構(gòu)（如圖41*），這種組織結(jié)構(gòu)中，地方市政府有足夠的權(quán)威，足夠的遠(yuǎn)見來(lái)帶動(dòng)各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目在不同部門之間的水平溝通。*根據(jù)臺(tái)灣愈世偉博士的《成功經(jīng)理人講座》修改。部門A部門B部門C部門D部門E地方市政府項(xiàng)目1項(xiàng)目3項(xiàng)目2圖41 變動(dòng)型社會(huì)組織結(jié)構(gòu)示意圖 政府機(jī)構(gòu)改革與政府職能的轉(zhuǎn)變是相輔相成的兩個(gè)方面。目前我國(guó)城市政府機(jī)構(gòu)龐大、職責(zé)不清、政企不分，政社不分，迫切需要改革。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，應(yīng)該建立起“小政府、大社會(huì)”的城市管理模式。由于地方市政府專業(yè)管理職能的削弱，需要更強(qiáng)有力的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行管理，首先是加強(qiáng)規(guī)劃行政主管部門的管理權(quán)限，然后要建立數(shù)字城市建設(shè)管理辦公室，下設(shè)城市信息中心，在城市規(guī)劃行政主管部門中設(shè)立局內(nèi)信息中心，加強(qiáng)信息技術(shù)在城市規(guī)劃管理中的應(yīng)用。城市規(guī)劃本質(zhì)上是一種實(shí)施管理計(jì)劃和空間開發(fā)的公共行動(dòng)，這種公共行動(dòng)從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下命令式、強(qiáng)制控制的等級(jí)式管理方式（羅小龍等，2001）。隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，我國(guó)的城市建設(shè)得到了空前的發(fā)展，逐步由以前的政府投資行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)為主的多元投資行為，城市的開發(fā)建設(shè)方式也從政府的包辦包建轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)社會(huì)化、多元化和市場(chǎng)化。城市建設(shè)和管理涉及到越來(lái)越多的投資主體和利益主體，公眾對(duì)于自己的利益，對(duì)城市發(fā)展也越來(lái)越關(guān)心，隨著公眾規(guī)劃意識(shí)的增強(qiáng)，知識(shí)水平的提高，他們對(duì)參與城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)和管理的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。所以公眾參與城市規(guī)劃管理已經(jīng)成為城市規(guī)劃管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，同時(shí)也符合“小政府、大社會(huì)”的城市管理模式。我國(guó)現(xiàn)在城市規(guī)劃管理中存在著立法不完善，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)督無(wú)力的狀況，而數(shù)字城市規(guī)劃管理的法制化主要是針對(duì)這種現(xiàn)狀提出：規(guī)劃法律體系的建立健全；規(guī)劃行政主管部門的依法行政；和對(duì)于公眾參與和監(jiān)督的法律保障。對(duì)于第一點(diǎn)規(guī)劃法律體系的建立健全，在下文中有具體的論述，這里主要是討論后面兩點(diǎn)。現(xiàn)在相當(dāng)一部分違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的都是地方政府行為。因此，要想有效地進(jìn)行城市規(guī)劃管理，就是要有效預(yù)防和克服政府的違法行為，就是要能徹底超越地方的短期行為和眼前利益，要能有效防止地方領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)干預(yù)和錯(cuò)誤，以及能有效擺脫和抵制不法利益主體的誘惑，把城市規(guī)劃做好，把城市規(guī)劃管好，把規(guī)劃執(zhí)法搞好（楊秀珠，2002）。要想抵制政府的違法行為，首先必須加強(qiáng)城市規(guī)劃行政主管部門的法律權(quán)利，從憲法和城市規(guī)劃法的高度對(duì)規(guī)劃行政主管部門的權(quán)力進(jìn)行規(guī)定，針對(duì)政府的違法行為做出具體的懲罰規(guī)定。以此才能對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的政府行為進(jìn)行堅(jiān)決的抵制和糾正。同時(shí)還有利于地方政府和當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃管理的支持和對(duì)規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)行。規(guī)劃的權(quán)威性和強(qiáng)制性自然也就加強(qiáng)了。另外，關(guān)于公眾和專家團(tuán)體對(duì)于城市規(guī)劃的參與和監(jiān)督權(quán)，只有制度上的規(guī)定是不夠的，必須通過(guò)法律上的條文進(jìn)行明確的規(guī)定，并對(duì)侵犯這種權(quán)利的行為制定相應(yīng)的懲處方法。這樣才能真正保證數(shù)字城市規(guī)劃管理的社會(huì)性。按照城市信息化建設(shè)戰(zhàn)略的要求，在各個(gè)城市應(yīng)該建立數(shù)字城市建設(shè)管理辦公室，負(fù)責(zé)制定城市信息化發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，與地方市政府一起負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)行業(yè)，各個(gè)部門在信息化建設(shè)中的利益關(guān)系，解決利益沖突，共享信息資源。同時(shí)借鑒我國(guó)一些大城市，如深圳、上海、廣州的經(jīng)驗(yàn)，成立隸屬于數(shù)字城市建設(shè)管理辦公室的城市信息中心，在管理辦公室的指導(dǎo)下進(jìn)行信息產(chǎn)品的生產(chǎn)，提供信息咨詢，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，軟件產(chǎn)品的開發(fā)和信息技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)。城市信息中心負(fù)責(zé)城市全面的信息資料存儲(chǔ)和管理，同時(shí)在規(guī)劃行政主管部門中建設(shè)局內(nèi)信息中心，主要負(fù)責(zé)規(guī)劃專業(yè)信息的管理。規(guī)劃行政主管部門中的局內(nèi)信息中心與城市信息中心相配合共同對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行信息化管理。城市信息中心的組織結(jié)構(gòu)圖如下（圖42）：圖42 城市信息中心的組織結(jié)構(gòu)城市信息中心城市基礎(chǔ)地理信息庫(kù) 規(guī)劃專題信息庫(kù)隸屬于數(shù)字城市建設(shè)管理辦公室國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)組成部分城市其他信息規(guī)劃管理部門與當(dāng)?shù)卣?lián)合其他相關(guān)部門規(guī)劃設(shè)計(jì)土地部門基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃管理通過(guò)規(guī)劃行政主管部門信息中心其中，規(guī)劃專題信息庫(kù)包括土地部門、規(guī)劃設(shè)計(jì)部門、規(guī)劃行政主管部門還有其他相關(guān)部門的信息，規(guī)劃行政主管部門通過(guò)部門內(nèi)部的信息中心與城市信息中心合作，交流信息。信息中心既是政府部門的下屬服務(wù)機(jī)構(gòu)，又是可以獨(dú)立承擔(dān)市場(chǎng)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是信息中心的主要職責(zé)是為數(shù)字城市的建設(shè)提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支持，這就區(qū)別于純商業(yè)性的信息公司和數(shù)據(jù)公司，贏利不是信息中心的主要目的。信息中心的建設(shè)經(jīng)費(fèi)一部分靠政府撥款，一部分靠自己的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和信息服務(wù)所得，還有一部分要靠入股公司或貸