我國村鎮(zhèn)規(guī)劃編制現(xiàn)狀(編輯修改稿)
2024-08-30 23:55 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 建設(shè)而流于形式。 規(guī)劃編制標準問題(1) 村鎮(zhèn)規(guī)模標準?！洞彐?zhèn)規(guī)劃編制辦法(試行)》對村鎮(zhèn)規(guī)劃實行同一標準。《鎮(zhèn)規(guī)劃標準(GB50188—2007)》按規(guī)劃期末常住人口的數(shù)量確定鎮(zhèn)村規(guī)模，把鎮(zhèn)村規(guī)劃規(guī)模化分為小型、中型、大型、特大型四級；我國縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃中一般按鎮(zhèn)村體系層次，自上而下依次劃分為中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村和基層村四級(表2，表3)，但這種分級標準很難解釋規(guī)劃的中心村和基層村的區(qū)別。在村莊規(guī)模的劃分上僅以人口為判定標準是不全面的。(2) 建設(shè)用地標準?，F(xiàn)有村鎮(zhèn)規(guī)劃用地標準的適用范圍雖覆蓋全國的村莊、集鎮(zhèn)和縣城以外的建制鎮(zhèn)，但全國村鎮(zhèn)在地域和建設(shè)水平上存在差異，致使無論是人均建設(shè)用地規(guī)模還是建設(shè)用地比例均缺乏實際指導意義。以北京市為例，按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》村莊人均建設(shè)用地指標的上限為150 m2/ 人，而2008 年北京農(nóng)村現(xiàn)狀人均建設(shè)用地約為280 m2/ 人，有些村莊的現(xiàn)狀人均建設(shè)用地甚至達到了1 000 m2/ 人以上。如果按照國家的統(tǒng)一標準編制村莊規(guī)劃，村莊建設(shè)用地將大為減少，村莊本身缺乏編制規(guī)劃的內(nèi)在動力。(3) 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的配置標準。目前，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配置僅考慮了道路、供水、排水、供電、郵電等工程設(shè)施，忽略了村民生活燃料、供熱采暖、有線電視等設(shè)施的規(guī)劃配置，致使村鎮(zhèn)在建設(shè)過程中所需要的規(guī)劃指導遠超出村鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)范所涉及的內(nèi)容。即便村鎮(zhèn)規(guī)劃規(guī)范考慮到的內(nèi)容也僅是原則性意見，其強制性有待加強。以道路交通為例，隨著農(nóng)村交通運輸業(yè)的發(fā)展，有必要對村鎮(zhèn)道路的寬度、等級配置進行深入的研究論證，并加以調(diào)整。對公共設(shè)施配置標準缺乏從規(guī)模等級角度對中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、中心村和基層村進行分類，很少考慮到公共設(shè)施的共建共享問題，公共設(shè)施的配置也沒有作為強制性指標納入規(guī)劃體系?！?規(guī)劃編制內(nèi)容問題(1) 缺少村莊分類研究?，F(xiàn)有的規(guī)劃編制內(nèi)容缺乏對村莊分類的系統(tǒng)研究，無法有針對性地對村莊規(guī)劃建設(shè)進行分類指導。(2) 缺乏村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究。當前村莊規(guī)劃忽視了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃研究；村莊自主產(chǎn)業(yè)發(fā)展的類型比較單一，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向雷同；村莊規(guī)劃需要在空間資源配置、功能布局等方面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行統(tǒng)籌考慮。(3) 忽視村域土地利用規(guī)劃?，F(xiàn)有的村莊規(guī)劃忽略了對所有農(nóng)田、林地、草場、牧場、山林進行整體性規(guī)劃，以適應機械化耕種要求的現(xiàn)代種植業(yè)發(fā)展需求。(4) 忽略對農(nóng)民住房建設(shè)的引導?！吨腥A人民共和國建筑法》第七條規(guī)定，國務院建設(shè)行政主管部門確定的限額以下的小型工程可以不必申領(lǐng)施工許可證，使農(nóng)村住宅這樣的小型工程建設(shè)既缺乏設(shè)計，又缺少施工監(jiān)督管理，導致農(nóng)村住宅質(zhì)量較差，甚至出現(xiàn)農(nóng)民因住房而返貧的現(xiàn)象。 規(guī)劃編制及實施問題(1) 編制主體和實施主體不明確，規(guī)劃工作的推動困難重重。雖然《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法(試行)》規(guī)定村鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責組織編制，但村和鎮(zhèn)的規(guī)劃編制主體沒有區(qū)分，在實際工作中容易出現(xiàn)忽視村莊規(guī)劃的現(xiàn)象。村莊規(guī)劃的實施主體應是村集體，但由于村民的認識問題，新農(nóng)村規(guī)劃涉及的土地權(quán)屬、土地流轉(zhuǎn)問題難以解決，導致農(nóng)民對村莊規(guī)劃的實施持懷疑態(tài)度，主體地位難以體現(xiàn)。(2) 忽視公共參與，沒有充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。以往的村鎮(zhèn)規(guī)劃往往是由政府自上而下編制的“見物不見人”的物質(zhì)規(guī)劃，忽視了居民的主體性。規(guī)劃編制者又缺乏對農(nóng)村的深入了解，規(guī)劃成果常常不被農(nóng)民所了解或接受。(3) 規(guī)劃實施的法律支持不足。在現(xiàn)有的法律框架下，即便村民按規(guī)劃的要求集中建房，但不一定能取得該規(guī)劃居民點的土地使用權(quán)。農(nóng)村建設(shè)項目的一般審批程序是村民在申請住宅建設(shè)的時候，只有通過村民會議討論，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府批準，并領(lǐng)取《住宅建筑施工許可證》后才能建設(shè)，而且只有通過有關(guān)部門(通常是鄉(xiāng)級人民政府)的竣工驗收后才能交付使用。但是，該程序中并未把相應的規(guī)劃作為項目審批的依據(jù)，使村鎮(zhèn)規(guī)劃在實施中缺乏法律地位。(4)其他問題。一是規(guī)劃年限較長，沒有突出體現(xiàn)農(nóng)村規(guī)劃的特點和發(fā)展需要；二是編制基礎(chǔ)條件缺乏，缺少規(guī)劃編制時需要的地形圖等基礎(chǔ)條件，規(guī)劃編制難以開展；三是規(guī)劃編制單位資質(zhì)不嚴，編制成果缺乏靈活性和強制性的統(tǒng)一，編制質(zhì)量不高，難以實施。 從現(xiàn)實發(fā)展要求出發(fā)，實現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃的六個轉(zhuǎn)變 在規(guī)劃特征上，從以居民點規(guī)劃為主轉(zhuǎn)向“點規(guī)劃”(即鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村)與“面規(guī)劃”(即相應的行政轄區(qū))并重；在規(guī)劃宗旨上，從構(gòu)建小城鎮(zhèn)增長極轉(zhuǎn)向構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)組織體系；在理論基點上，從空間聚集論轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀；在強調(diào)重點上，從小城鎮(zhèn)主體—鎮(zhèn)區(qū)轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)整個區(qū)域；從結(jié)構(gòu)形態(tài)上，從呈“線”形轉(zhuǎn)向呈“網(wǎng)絡”型；在規(guī)劃結(jié)果上，從鎮(zhèn)區(qū)外圍農(nóng)村被動發(fā)展轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互相促進、協(xié)調(diào)發(fā)展；在政策取向上，從促使非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)向在非均衡發(fā)展中謀求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；在規(guī)劃導向上，從目標導向轉(zhuǎn)為問題導向，從農(nóng)民急需解決的問題出發(fā)，發(fā)展生產(chǎn)，方便生活?！?明確規(guī)劃的層次，構(gòu)建系統(tǒng)的規(guī)劃編制體系 村鎮(zhèn)規(guī)劃同樣需要堅持體系化的基本原理，形成從宏觀到微觀的規(guī)劃編制體系和程序。建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)在編制村鎮(zhèn)總體規(guī)劃前要先制定村鎮(zhèn)總體規(guī)劃綱要，作為編制村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的依據(jù)。按照行政建制將村鎮(zhèn)規(guī)劃體系劃分為縣城以下的建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊三個層次。特大型建制鎮(zhèn)規(guī)劃參考城市規(guī)劃編制要求(規(guī)劃資質(zhì)要求也相應提高)，其他建制鎮(zhèn)(5 萬人以下)按照鎮(zhèn)規(guī)劃標準執(zhí)行。鄉(xiāng)規(guī)劃包括鄉(xiāng)域總體規(guī)劃和鄉(xiāng)政府駐地詳細規(guī)劃。村莊規(guī)劃包括村域發(fā)展規(guī)劃和村莊整治建設(shè)規(guī)劃。將村鎮(zhèn)規(guī)劃體系分為縣(市)域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃(圖1)
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