對中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的反思(編輯修改稿)
2024-08-30 03:30 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 作人口不僅增加了當(dāng)?shù)氐膭趧庸┙o，對當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險制度來說還增加了制度的繳費收入，提高了人口輸入省養(yǎng)老保險制度的財務(wù)支付能力。但對人口輸出省來說，情況則正好相反，其養(yǎng)老保險的制度收入、支付能力和資金流都受到很大負(fù)面影響，例如，2008年的一項研究顯示，[9]、跨省流動人口4779萬的條件下，東部10個人口輸入省養(yǎng)老保險“多創(chuàng)造”了182億元的收入，而中部12個人口輸出省則少收入了120億元。雖然2009年末國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》(國辦發(fā)[2009]66號)，農(nóng)民工跨地域流動時“便攜性損失”得到了一定的解決，但由于農(nóng)民工的流動規(guī)模逐年擴(kuò)大，其對各省養(yǎng)老保險制度的財務(wù)影響仍不可忽視，對人口輸出省來說，“當(dāng)期財務(wù)負(fù)擔(dān)”便表現(xiàn)為資金流的收不抵支，而“長期財政風(fēng)險”則主要表現(xiàn)在“回遷養(yǎng)老”等方面，其后果必將是大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。 三、半數(shù)省份收不抵支的本質(zhì)、趨勢與對策 14個省份和新疆兵團(tuán)合計15個統(tǒng)籌單位的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收不抵支，在32個統(tǒng)籌單位中占47％。那么，我們應(yīng)如何看待、評估這樣的現(xiàn)狀?一方面養(yǎng)老基金高速增長，一方面半數(shù)省份收不抵支，我們應(yīng)如何應(yīng)對如此復(fù)雜的局面?解決收不抵支省份造成的轉(zhuǎn)移支付的根本途徑是什么?隨著人口老齡化高潮的逼近和覆蓋面的不斷擴(kuò)大，這些省份將面臨的財務(wù)窘境是否能夠得到緩解? (一)如何看待和評估半數(shù)省份養(yǎng)老保險制度收不抵支的現(xiàn)狀 前述關(guān)于導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險財務(wù)狀況失衡的4個因素(歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、流動人口)是普遍存在的，小到一個縣，大到一個省，甚至一個國家，因此，養(yǎng)老保險基金的支付能力存在差異性，這是必然的。例如，即使在基金規(guī)模最大的廣東省也存在著十分明顯的失衡趨勢，粵北養(yǎng)老保險財務(wù)狀況十分糟糕，甚至需要補貼，而珠三角的財務(wù)狀況就非常好。關(guān)鍵在于基金的收支核算層級，即統(tǒng)籌層次的問題。在“分灶吃飯”的財政體制下，統(tǒng)籌層次越低，養(yǎng)老保險財務(wù)失衡地區(qū)的“外在化”結(jié)果就越需要外部的財政補貼；相反，統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險制度失衡地區(qū)的“內(nèi)在化”結(jié)果就無需財政補貼。例如，如果目前養(yǎng)老保險制度實行的是全國水平的統(tǒng)籌層次，半數(shù)省份收不抵支的問題自然就被養(yǎng)老保險制度“內(nèi)在化”了，否則，收不抵支的半數(shù)省份就必須從制度以外獲得財政轉(zhuǎn)移支付。于是，半數(shù)省份養(yǎng)老保險制度收不抵支的事實，對于目前還沒有實現(xiàn)全國水平的統(tǒng)籌層次而言，就是有意義的了。它意味著，一方面，廣東等17個統(tǒng)籌單位積累的余額逐年提高，基金規(guī)模不斷膨脹，但卻不能用于橫向調(diào)劑；另一方面，15個收不抵支的省份(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))需要財政補貼，用于保證當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放。這就為財政帶來了壓力。但是，如果實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，15個收不抵支的省份(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))的資金缺口就可以在全國范圍內(nèi)予以“內(nèi)在化”，而無需財政補貼。 換言之，導(dǎo)致養(yǎng)老保險財務(wù)失衡的四個因素是普遍存在的，養(yǎng)老保險財務(wù)地區(qū)間失衡現(xiàn)象本來是正常的。如果在全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度條件下，基金流由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，地區(qū)間財務(wù)差距完全可以橫向拉平。但是，由于中國養(yǎng)老保險制度始終沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，地區(qū)間養(yǎng)老保險制度的財務(wù)差距便對財政補貼形成巨大需求。表5顯示，1998—2010年養(yǎng)老保險制度的財政補貼逐年增加，到2010年已累計高達(dá)1萬多億元，；占GDP比重逐年提高，％％。此外，如果養(yǎng)老保險基金投資效率低下，就意味著財政資金宏觀運用效率低下，例如，2010和2011年養(yǎng)老保險基金投資回報率不到2％，％％的通脹率?！ ∷?，半數(shù)省份收不抵支的事實意味著，提高統(tǒng)籌層次是非常重要的。所謂統(tǒng)籌層次，是指養(yǎng)老保險繳費收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級。雖然我們曾宣稱全國都實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但事實上，只有4—5個省份的資金流收支核算層級實現(xiàn)了真正意義上的省級管理，而絕大部分養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次是縣、市級，全國的統(tǒng)籌單位大約2000多個。因此，雖然有關(guān)方面曾宣布說2012年將實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，④但要在2012年實現(xiàn)資金流的全國水平的統(tǒng)籌管理，那是不可能的。 (二)如何解決半數(shù)省份收不抵支的問題 所謂解決半數(shù)省份收不抵支的問題，有兩層含義：一是指提高這些省份養(yǎng)老保險制度的財務(wù)支付能力。比如，擴(kuò)大覆蓋面，加強征繳力度，控制提前退休人數(shù)規(guī)模等等。毫無疑問，這些措施是杯水車薪，不能從根本上解決這些省份的養(yǎng)老保險財務(wù)可持續(xù)性問題。二是指解決半數(shù)省份收不抵支的根本途徑問題。很顯然，在不考慮財政補貼的情況下，提高養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次是解決這些省份養(yǎng)老保險財務(wù)可持續(xù)性的根本途徑?！ 【褪澜绺鲊B(yǎng)老保險制度來看，中國養(yǎng)老保險制度幾乎是唯一一個沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的制度。實行全國統(tǒng)籌是中國養(yǎng)老保險制度發(fā)展的必然趨勢，它不僅可以徹底解決養(yǎng)老保險財務(wù)能力的區(qū)域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國勞動力流動障礙?？梢哉f，統(tǒng)籌層次低下是當(dāng)今養(yǎng)老保險制度存在很多問題的根源之一?！ ∈畮啄陙恚醒胝畾v次頒發(fā)的規(guī)范性文件均對加快提高統(tǒng)籌層次提出要求。例如，早在1991年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)33號)就指出，“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金
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