【文章內容簡介】 談不上市政體制。 因此，市政體制首先應包括市建制體制； 63 市行政管理體制則是市政體制研究的重點； 而市政體制的核心問題則是城市權力系統(tǒng)之間及其上下級之間的權責配置關系。 市政體制的內容 （ 1）市建制體制 又稱城市行政區(qū)劃體制，包括以下內容： 64 ? 第一、設市的標準 ? 前面談到過 “ 城市 ” 與 “ 建制市 ” 的區(qū)別，兩者不是同一個概念。通常所說的“ 市鎮(zhèn) ” 、 “ 鄉(xiāng)鎮(zhèn) ” 也與 “ 建制鎮(zhèn) ” 有區(qū)別。 ? 前面談到過 “ 城市 ” 與 “ 建制市 ” 的區(qū)別，兩者不是同一個概念。通常所說的“ 市鎮(zhèn) ” 、 “ 鄉(xiāng)鎮(zhèn) ” 也與 “ 建制鎮(zhèn) ” 有區(qū)別。 65 ? 城市或者市鎮(zhèn)是社會經濟發(fā)展到一定階段的產物，它不是靠行政手段人為地確定的，長期以來法國人認為 “ 市鎮(zhèn)正如家庭一樣，國家發(fā)現了它，但它并不是國家創(chuàng)造的 ” ，正是基于對上述現象的認識。 ? 建制市和建制鎮(zhèn)則不同，它是在發(fā)展形成的城鎮(zhèn)基礎上，按照國家規(guī)定的標準和條件，經上級政府批準而設置的地方行政單位。 66 ? 因此，并非所有的城市都是建制市，也并非所有的市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是建制鎮(zhèn)，它們的設置是有一定標準和條件的。 ? 建制市通常稱為 “ 市 ” ，建國以來，我國的設市標準作過多次調整。 ? 1950年 6月 13日，中央人民政府政務院發(fā)布 《 關于統(tǒng)一全國各級人民政府黨派群眾團體員額暫行編制草案 》 。 67 其中規(guī)定的設市標準為 “ 凡重要港口、工商業(yè)發(fā)達、大的礦區(qū)、而人口在 5萬以上者（郊區(qū)農村除外），得呈請中央人民政府政務院批準設市 ” 。 當時還將全國的市在編制上劃分為特、甲、乙、丙、丁 5等，凡轄人口 150萬以上者為特等市， 100一 150萬者為甲等市，50～ 100萬者為乙等市， 20～ 50萬者為丙等市， 5～ 20萬者為丁等市。 68 1951年 12月 7日，中央人民政府政務院發(fā)布 《 關于調整機構緊縮編制的決定（草案） 》 ，從精簡機構的目的出發(fā)，提高了設市標準，規(guī)定 “ 凡人口在 9萬以下，一般不設市 ” ，特殊情況需報政務院批準。 1954年 9月，第一屆全國人民代表大會通過了第一部 《 中華人民共和國憲法 》 。根據該憲法第 53條對市、鎮(zhèn)行政地位的規(guī)定，國務院于 1955年 6月 9日頒布了 《 關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定 》 。 69 這是建國后第一部專門規(guī)定市鎮(zhèn)設置標準的法規(guī)，對設市標準重新作了修改。 該 《 決定 》 規(guī)定： “ 聚居人口 10萬以上的城鎮(zhèn)，可以設置市的建制。 聚居人口不足 10萬的城鎮(zhèn)，必須是重要工礦基地、省級地方國家機關所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時方可設置市的建制 ” 。 70 同時規(guī)定了市轄區(qū)的設置條件， “ 人口在 20萬以上的市，如確有另設區(qū)的必要，可以設市轄區(qū)。人口在 20萬以下的市，一般不應設市轄區(qū)。 ” 1963年 12月 7日，中共中央、國務院發(fā)布 《 關于調整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)的指示 》 ，雖然設市標準原則上沒有變化，但在標準掌握上比以前嚴格，撤銷了一批不符合條件的建制市，對市的郊區(qū)范圍作了必要的縮小。 71 1986年 4月，國務院批轉了民政部 《 關于調整設市標準和響領導縣條件的報告 》 ，確定了新的設市標準。 規(guī)定： “ 非農業(yè)人口 6萬以上，年國民生產總值 2億元以上，已成為該地區(qū)經濟中心的鎮(zhèn)，可以設置市的建制。少數民族地區(qū)和邊遠地區(qū)的重要城鎮(zhèn)、重要工礦科研基地、著名風景名勝區(qū)、交通樞紐、邊境口岸，雖然非農業(yè)人口不足 6萬、年國民生產總值不足 2億元，如確有必要，也可以設置市的建制。 ” 72 對設市標準再次降低，同時規(guī)定了整縣改市的標準。 “ 總人口 50萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農業(yè)人口 10萬以上，常住人口中農業(yè)人口不超過 40％，年國民生產總值 3億元以上，可以設市撤縣。 設市撤縣后，原由縣管轄的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)由市管轄。總人口 50萬以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)的非農業(yè)人口一般在 12萬以上，年國民生產總值 4億元以上，可以設市撤縣。 73 自治州人民政府或地區(qū)（盟）行政公署駐地所在鎮(zhèn)，非農業(yè)人口雖然不足 10萬，年國民生產總值不足 3億元，如確有必要，也可以設市撤縣。 ” 該 《 報告 》 還規(guī)定了市領導縣的條件，“ 市區(qū)非農業(yè)人口 25萬以上、年國民生產總值 10億元以上的中等城市（即設區(qū)的市），已成為該地區(qū)政治、經濟和科學、文化中心，并對周圍各縣有較強的輻射力和吸引力，可實行市領導縣的體制。 ” 這一次的設市標準除降低人口標準外，比起過去有幾個明顯的變化： 74 一是在設市標準中首次明確規(guī)定了綜合經濟指標； 二是在設市模式上首次出現整縣改市的新模式，使市由傳統(tǒng)的市鎮(zhèn)型。城鄉(xiāng)分治型變?yōu)榈赜蛐?、城鄉(xiāng)結合型； 三是在建制布局方面作了調整，對少數民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和地區(qū)、自治州行政駐地放寬了設市標準，有利于市的合理布局、全面發(fā)展。 75 1993年 5月 17日，國務院批轉了民政部 《 關于調整設市標準的報告 》 ，對設市標準再一次作出調整。 新標準針對過去設市標準的指標體系不夠完善、不夠具體明確的缺陷，新增加了一些設市指標，對人口密度不同的地區(qū)設立了不同的指標體系，并且對地級市的設置標準作出了明確規(guī)定。 76 ? 具體規(guī)定如下： ? （ 1）設立縣級市的標準。 ? 人口密度為每平方公里 400人以上的縣，達到下列指標，可設市撤縣： ? ①縣政府駐地鎮(zhèn) ? 非農業(yè)人口（指從事非農產業(yè)的人口，包括縣屬企事業(yè)單位聘用的農民合同工、長年臨時工、經工商行政管理部門批準登記的有固定經營場所的鎮(zhèn)、街、村和農民集資或獨資興辦的第二三產業(yè)從業(yè)人員，城鎮(zhèn)中等以上學校招收的農村學生，低于 8萬； 77 ? 以及駐鎮(zhèn)部隊等單位的人員，以下同）不低于 12萬，其中具有非農業(yè)戶口的人口不城區(qū)公共基礎設施較完善，排水系統(tǒng)較好，其中自來水普及率達 65％以上，道路鋪裝率達 60％以上。 ? ②全縣 ? 非農業(yè)人口不低于 15萬，非農業(yè)人口所占人口比重不低于 30％； 78 鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產值不低于 15億元，占工農業(yè)總產值比重不低于 80％； 國內生產總值不低于 10億元，第三產業(yè)產值占國內生產總值比重不低于 20％； 地方本級預算內財政收入木低于人均100元，總收入不低于 6000萬元，并承擔一定的上解支出任務。 人口密度為每平方公里 100～ 400人的縣，設市標準為： 79 ? ① 縣政府駐地鎮(zhèn) ? 非農業(yè)人口不低于 10萬，其中具有非農業(yè)戶口的人口達 7萬；自來水普及率達 60％，道路鋪裝率達 55％，城區(qū)基礎設施較完善，排水系統(tǒng)較好。 ? ②全縣 ? 非農業(yè)人口不低于 12萬，所占比重不低于 25％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產值不低于 12億元，占工農業(yè)總產值比重為 70％； 80 ? 國內生產總值不低于 8億元，第三產業(yè)產值占其中比重不低于 20％； ? 地方本級預算內財政收入人均不低于80元，總收人不低于 5000萬元，并承擔一定的上解支出任務。 ? 人口密度為每平方公里 100人以下的縣，設市標準為： ? ①縣政府駐地鎮(zhèn) 81 ? ① 縣政府駐地鎮(zhèn) ? 非農業(yè)人口不低于 8萬，其中具有非農業(yè)戶口的人口不低于 6萬； ? 城區(qū)基礎設施較完善，排水系統(tǒng)較好，自來水普及率不低 55％，道路鋪裝率不低于 50％。 ? ②全縣 ? 非農業(yè)人口不低于 8萬，所占比重不低于 20％； 82 鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產值不低于 8億元，占工農業(yè)總產值比重不低于 60％； 國內生產總值不低于 6億元，第三產業(yè)產值占其中比重不低于 20％； 地方本級預算內財政收入人均不低于 60元，總收入不低于 4000萬元，承擔一定的上解支出任務。 83 ? （ 2）設立地級市的標準 ? ①市區(qū)非農業(yè)人口 25萬以上，其中市政府駐地具有非農業(yè)戶口人口 20萬以上。 ? ②工農業(yè)總產值 30億元，其中工業(yè)產值所占比更為 80％以上。 ? ③國內生產總值 25億元，第三產業(yè)產值占其中比重為 35％以上，并大于第一產業(yè)產值。 ? ④地方本級預算內財政收入 2億元以上。 84 ? ⑤ 已成為若干市縣范圍內中心城市的縣級市。 ? 對于一些特殊地區(qū)，設市條件作了適當放寬。具體為具備以下條件者： ? ①自治州人民政府或地區(qū)（盟）行政公署駐地。 ? ②鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上工業(yè)產值超過 40億元，國內生產總值不低于 25億元，地方本級預算內財政收入超過 1億元，上解支出超過 5％，經濟發(fā)達、布局合理的縣。 85 ③ 沿海、沿江、沿邊境重要的港口和貿易口岸以及國家重點骨干工程所在地。 ④具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方。 ⑤具備上述條件之一的地方設市時，州（盟、縣）駐地鎮(zhèn)非農業(yè)人口不低于 6萬，其中具有非農業(yè)戶口的人口不低于 4萬。 除了上述內容外，還規(guī)定，國家和部委以及省、自治區(qū)確定予以重點扶持的貧困縣和財政補貼縣原則上不設市； 86 縣級市不設區(qū)和區(qū)公所；少數經濟發(fā)達、已成為該地區(qū)經濟中心的鎮(zhèn)，如確有必要，可撤鎮(zhèn)設市，具體指標為： 非農業(yè)人口不低于 10萬，具有非農業(yè)戶口的人口不低于 8萬，地方本級預算內財政收入不低于人均 500元，上解支出不低于財政收入的 60％，工農業(yè)產值中工業(yè)產值高于 90％。 比起 1986年的設市標準，這一次的標準更全面、更科學、更合理。 87 如對 “ 非農業(yè)人口 ” 和 “ 具有非農業(yè)戶口的人口 ” 的區(qū)分，以人口密度分類規(guī)定標準，增加了若干經濟指標、市政基礎設施指標等，使設市標準更趨完善。 第二、市的行政地位 市的行政地位是指在國家的行政區(qū)劃級別中所處的等級和行政隸屬關系。 我國目前的建制市分為 4個層次，即直轄市、副省級市、地級市和縣級市。 88 ①直轄市是指由中央政府直接管轄，其行政地位相當于省一級的市。目前我國有 4個，即北京、上海、天津、重慶。 ②副省級市是 20世紀 90年代在原有建制市的行政等級中新增加的一個層次。副省級市的行政隸屬關系仍屬原所在的省，但行政地位高于地級市，略低于省級，故稱副省級市。 副省級市是在 20世紀 80年代計劃單列市的基礎上產生的。 89 ? 計劃單列市是指國民經濟和社會發(fā)展計劃在國家計劃中單列戶頭，由國家直接下達計劃，具有相當于省一級的計劃決策權和經濟管理權的有重要地位的中心城市。 ? 1984年，重慶實行計劃單列，第二年武漢開始計劃單列，隨后先后確定了 14個計劃單列市，依次為重慶、武漢、沈陽、大連、廣州、西安、哈爾濱、青島、寧波、廈門、深圳、南京、成都、長春。 90 但計劃單列市只是享有相當于省一級的某些經濟管理權限，并沒有相應的行政權力，其行政地位也無明確規(guī)定。 隨著改革的不斷深化，計劃經濟向市場經濟轉軌，原計劃單列的含義逐步淡化，計劃單列市在實際運行中省市之間的權限劃分和利益分配出現了諸多矛盾。 91 ? 1993年，中央決定，除重慶、深圳、大連、青島、寧波、廈門仍保留計劃單列外，其余 8個省會城市不再實行計劃單列。 ? 1994年 3月，中央為了進一步發(fā)揮中心城市的作用，由中央機構編制委員會發(fā)出通知，將廣州等 16個城市的行政級別定為副省級。 ? 這 16個城市包括原來的 14個計劃單列市，另增加杭州、濟南。 92 ? 重慶于 1997年直轄后，目前我國共有 15個副省級市。 ? 副省級市在我國地方行政體制中是一個新的層次，是行政改革產生的新生事物，目前，它的法律地位并不明確，即沒有相關的法律給予確定，按照憲法規(guī)定，嚴格地講它不能算作一級獨立的行政層次，因為憲法第 30條規(guī)定的中國行政區(qū)劃中并沒有這一層次。 93 ? 其未來地位和發(fā)展趨勢如何，有待于在進一步改革中加以確定。此處列出介紹