【文章內(nèi)容簡介】 條規(guī)定了相應(yīng)處理措施。一、適用本條規(guī)定應(yīng)當(dāng)滿足兩個條件（一）資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件內(nèi)容違法。具體包括兩個方面：一是資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。所謂強(qiáng)制性規(guī)定，表現(xiàn)為禁止性和義務(wù)性強(qiáng)制規(guī)定，也即法律和行政法規(guī)中使用了“應(yīng)當(dāng)”、“不得”、“必須”等字樣的條款。如《招標(biāo)投標(biāo)法》第23條和《條例》第21條規(guī)定，對已發(fā)出的資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的澄清或者修改內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請文件或者投標(biāo)文件編制的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請文件截止時間至少3日前，或者投標(biāo)截止時間至少15日前通知所有資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件的收受人；《招標(biāo)投標(biāo)法》第20條和《條例》第32條關(guān)于招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定的生產(chǎn)供應(yīng)者的規(guī)定，不得設(shè)定與招標(biāo)項目的具體特點(diǎn)和實際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)的資格、技術(shù)、商務(wù)條件，不得以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分條件或者中標(biāo)條件的規(guī)定；《條例》第26條關(guān)于投標(biāo)保證金不得超過招標(biāo)項目估算價的2％的規(guī)定?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》第9條有關(guān)建設(shè)單位必須向有關(guān)的勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位提供與建設(shè)工程有關(guān)的原始資料，并保證原始資料真實、準(zhǔn)確和齊全的規(guī)定；第10條有關(guān)建設(shè)單位不得違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，等等。上述規(guī)定均屬于強(qiáng)制性規(guī)定，資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的內(nèi)容不得違反。二是資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件內(nèi)容違反“三公”和誠實信用原則。所謂違反“三公”原則是指資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件沒有載明必要的信息，針對不同的潛在投標(biāo)人設(shè)立有差別的資格條件，提供給不同潛在投標(biāo)人的資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的內(nèi)容不一致，指定某一特定的專利產(chǎn)品或者供應(yīng)者，資格預(yù)審文件載明的資格審查標(biāo)準(zhǔn)和方法或者招標(biāo)文件中載明評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法過于原則，自由裁量空間過大，使得潛在投標(biāo)人無法準(zhǔn)確把握招標(biāo)人意圖，無法科學(xué)地準(zhǔn)備資格預(yù)審申請文件或者投標(biāo)文件，等等。所謂違反誠實信用原則是指資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的內(nèi)容故意隱瞞真實信息，典型表現(xiàn)是隱瞞工程場地條件等可能影響投標(biāo)價格和建設(shè)工期的信息，惡意壓低工程造價逼迫潛在投標(biāo)人放棄投標(biāo)或者以低于成本的價格競標(biāo)，從而影響工程質(zhì)量和安全。（二）違法內(nèi)容影響了資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)。所謂影響指已經(jīng)造成影響，其時點(diǎn)是資格預(yù)審評審結(jié)束后或者投標(biāo)文件提交截止后也即開標(biāo)后才發(fā)現(xiàn)。在此之前發(fā)現(xiàn)的違法行為，按照《條例》第21條或者第22條規(guī)定，修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件。修改內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請文件或者招標(biāo)文件編制的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)順延提交資格預(yù)審申請文件或者招標(biāo)文件的時間。影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)的表現(xiàn)形式有：具備資格的潛在投標(biāo)人未能參加資格預(yù)審或者未能參加投標(biāo)、已經(jīng)通過資格預(yù)審的申請人或者投標(biāo)人沒有充分競爭力，等等。需要說明的是，影響潛在投標(biāo)人投標(biāo)也包括招標(biāo)文件中構(gòu)成合同的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和公開、公平、公正和誠實信用原則，這些內(nèi)容不一定會影響中標(biāo)結(jié)果，但可能會損害投標(biāo)人的合法權(quán)益，甚至損害國家和社會公共利益。例如，違背國家有關(guān)規(guī)定任意壓縮工程的合理工期，工程質(zhì)量要求違背國家工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。招標(biāo)文件中的上述內(nèi)容無效，不得作為合同組成部分。二、符合本條規(guī)定條件的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)存在本條規(guī)定的違法情形并造成本條規(guī)定的損害后果的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)糾正有關(guān)的違法行為，并組織重新招標(biāo)，以維護(hù)競爭的公平、真實和充分。重新招標(biāo)應(yīng)當(dāng)重新發(fā)布招標(biāo)公告或者資格預(yù)審公告，不再進(jìn)行資格預(yù)審的可直接發(fā)布招標(biāo)公告。需要說明的是，本條規(guī)定的重新招標(biāo)要區(qū)別情況，依法必須招標(biāo)的項目在確定中標(biāo)人前發(fā)現(xiàn)資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件存在本條規(guī)定的情形的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的內(nèi)容重新招標(biāo)；中標(biāo)人確定后，合同已經(jīng)訂立或者已經(jīng)開始實際履行的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》第82條規(guī)定辦理。第二十六條[投標(biāo)保證金]招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過招標(biāo)項目估算價的2%。投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的境內(nèi)投標(biāo)單位，以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)從其基本賬戶轉(zhuǎn)出。招標(biāo)人不得挪用投標(biāo)保證金?！踞屃x】本條是關(guān)于投標(biāo)保證金的規(guī)定。一、投標(biāo)保證金的概念、作用和形式投標(biāo)保證金是投標(biāo)人按照招標(biāo)文件規(guī)定的形式和金額向招標(biāo)人遞交的，約束投標(biāo)人履行其投標(biāo)義務(wù)的擔(dān)保。招投標(biāo)作為一種特殊的合同締結(jié)過程，投標(biāo)保證金所擔(dān)保的主要是合同締結(jié)過程中招標(biāo)人的權(quán)利。為有效約束投標(biāo)人的投標(biāo)行為，有必要設(shè)立投標(biāo)保證金制度。國際規(guī)則均對投標(biāo)保證金給予了明確規(guī)定。世界銀行《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》第2.14款規(guī)定，借款人可以選擇是否要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金。如果要求投標(biāo)保證金，投標(biāo)保證金應(yīng)按招標(biāo)文件規(guī)定的金額和格式提交?！秮喼揲_發(fā)銀行貸款采購指南》和聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》第32條均有類似規(guī)定。《條例》第35條和第74條規(guī)定了投標(biāo)保證金不予退還的情形，實際上也反映了投標(biāo)保證金的作用，即保證在提交投標(biāo)文件截止時間后投標(biāo)人不撤銷其投標(biāo)，并按照招標(biāo)文件和其投標(biāo)文件簽訂合同。具體講：一是投標(biāo)截止后至中標(biāo)人確定前，投標(biāo)人不得修改或者撤銷其投標(biāo)文件。二是保證投標(biāo)人被確定為中標(biāo)人后，按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件與招標(biāo)人簽訂合同；不得改變其投標(biāo)文件的實質(zhì)性內(nèi)容或者放棄中標(biāo)，如果招標(biāo)文件要求中標(biāo)人必須提交履約保證金的，投標(biāo)人還應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的規(guī)定提交履約保證金。如果投標(biāo)人未能履行上述投標(biāo)義務(wù)，招標(biāo)人可不予退還其遞交的投標(biāo)保證金，也即招標(biāo)人可以因此獲得至少相當(dāng)于投標(biāo)保證金的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償．此外．投標(biāo)保證金對約束投標(biāo)人的投標(biāo)行為，打擊圍標(biāo)串標(biāo)、掛靠、出借資質(zhì)等違法行為也有一定的效果。投標(biāo)保證金一般采用銀行保函，其他常見的投標(biāo)保證金形式還有現(xiàn)鈔、銀行匯票、銀行電匯、支票、信用證、專業(yè)擔(dān)保公司的保證擔(dān)保等，其中現(xiàn)鈔、銀行匯票、銀行電匯、支票等屬于廣義的現(xiàn)金。由于工程建設(shè)項目招標(biāo)標(biāo)的金額普遍較大，為減輕投標(biāo)人負(fù)擔(dān)，簡化招標(biāo)人財務(wù)管理手續(xù)，鼓勵更多的投標(biāo)人參與投標(biāo)競爭，同時為防止投標(biāo)保證金被挪用和濫用，投標(biāo)保證金一般應(yīng)優(yōu)先選用銀行保函或者專業(yè)擔(dān)保公司的保證擔(dān)保形式。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明對保函或者保證擔(dān)保的要求，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件的規(guī)定準(zhǔn)備和提交。需要注意兩點(diǎn)：一是如果招標(biāo)過程中招標(biāo)人修改過提交投標(biāo)文件的截止時間，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)注意是否需要調(diào)整已經(jīng)提前開具的保函或者保證擔(dān)保的有效期，否則有可能導(dǎo)致否決投標(biāo)。二是以現(xiàn)金形式提交的投標(biāo)保證金不屬于《擔(dān)保法》規(guī)定的定金而是質(zhì)押?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用（中華人民共和國擔(dān)保法）若干問題的解釋》第85條規(guī)定：“債務(wù)人或者第三人將其金錢以特戶、封金、保證金等形式特定化后，移交債權(quán)人占有作為債權(quán)的擔(dān)保，債務(wù)人不履行債務(wù)時，債權(quán)人可以以該金錢優(yōu)先受償。”參照有關(guān)國際規(guī)則的規(guī)定，《條例》就投標(biāo)保證金從兩個方面作出了新的規(guī)定。一是投標(biāo)保證金是否退還取決于當(dāng)事人意思自治，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定投標(biāo)人撤銷投標(biāo)時是否退還投標(biāo)保證金。二是不按招標(biāo)文件提交投標(biāo)保證金或者提交的投標(biāo)保證金不符合招標(biāo)文件規(guī)定的，是否構(gòu)成無效投標(biāo)亦取決于當(dāng)事人的意思自治，《條例》第51條并未將沒有按要求提交投標(biāo)保證金作為法定的否決投標(biāo)的理由，是不是否決投標(biāo)由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定。二、投標(biāo)保證金制度執(zhí)行中存在的問題亟須規(guī)范投標(biāo)保證金被誤用或者濫用主要有以下情形：一是錯誤地認(rèn)為投標(biāo)人在任何投標(biāo)中均必須提交投標(biāo)保證金。不加區(qū)分地要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金，導(dǎo)致有關(guān)人員將投標(biāo)保證金錯誤地理解為投標(biāo)文件不可或缺的組成部分。一些案例顯示，即便招標(biāo)文件中沒有對投標(biāo)保證金的金額、形式作出規(guī)定，評標(biāo)因素中也包括對投標(biāo)保證金的符合性評審。二是要求潛在投標(biāo)人在購買資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件時遞交投標(biāo)保證金。一部分招標(biāo)人擔(dān)心購買了資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人不按期遞交資格預(yù)審申請文件或者投標(biāo)文件，造成投標(biāo)人少于三個而導(dǎo)致招標(biāo)失敗，影響項目的實施進(jìn)度，因此將提交投標(biāo)保證金作為潛在投標(biāo)人購買資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的先決條件。三是投標(biāo)保證金的受益和處置不規(guī)范。投標(biāo)保證金是提交給招標(biāo)人的擔(dān)保，其受益人為招標(biāo)人。因此，當(dāng)投標(biāo)人出現(xiàn)依法不予退還投標(biāo)保證金的情形時，處置權(quán)人應(yīng)為招標(biāo)人。但是，一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)未經(jīng)招標(biāo)人授權(quán)擅自處置投標(biāo)保證金，謀取不法利益，甚至經(jīng)常出現(xiàn)惡意延期返還所收取的投標(biāo)保證金的情況，還有一些代理機(jī)構(gòu)強(qiáng)行將投標(biāo)保證金用于補(bǔ)償招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)。這些做法違背了設(shè)立投標(biāo)保證金的目的，侵犯了投標(biāo)人的合法權(quán)益。四是不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金由同一家投標(biāo)人出具。部分投標(biāo)人為謀取中標(biāo)，在投標(biāo)活動中圍標(biāo)串標(biāo)，通過各種方式從其設(shè)立的不同賬戶分別為參與圍標(biāo)串標(biāo)的其他投標(biāo)人提供投標(biāo)保證金。五是不合理地提高投標(biāo)保證金金額謀取不法利益，限制和排斥潛在投標(biāo)人。三、本條對實踐中存在的問題做了有針對性規(guī)定（一）是否要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定。正如上文所述，投標(biāo)保證金并不是投標(biāo)文件不可或缺的組成文件。聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》第32條、世界銀行《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》和《亞洲開發(fā)銀行貸款采購指南》第2.14款均規(guī)定是否提交投標(biāo)保證金由招標(biāo)人自主選擇，本條規(guī)定也遵循了同樣的原則。招標(biāo)文件要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對投標(biāo)保證金的提交時間、形式、金額和有效期等提出具體要求。如果是以保函形式提交，其要素還包括對保證人的資格要求。聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》第32條第(f)目規(guī)定：“采購實體應(yīng)在招標(biāo)文件中具體說明對出具投標(biāo)擔(dān)保者的要求以及所需投標(biāo)擔(dān)保的性質(zhì)、形式、數(shù)額和其他主要條件?！钡冢╞）目規(guī)定：“招標(biāo)文件中可規(guī)定投標(biāo)擔(dān)保的出具人”。世界銀行《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購指南》第2.14款規(guī)定：“如果要求投標(biāo)保證金，投標(biāo)保證金應(yīng)按招標(biāo)文件規(guī)定的金額和格式提交?！比绻袠?biāo)文件要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金而沒有對投標(biāo)保證金提出具體要求，投標(biāo)人將無所適從。當(dāng)然，招標(biāo)文件對投標(biāo)保證金的具體要求應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，包括本款關(guān)于投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致的規(guī)定，不能不合理地增加投標(biāo)成本，或者借此限制、排斥潛在投標(biāo)人，等等。招標(biāo)文件規(guī)定投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求提交。根據(jù)投標(biāo)人的意愿．投標(biāo)人可以選擇在招標(biāo)文件規(guī)定的提交投標(biāo)文件截止之日前．將投標(biāo)保證金與投標(biāo)文件分別提交給招標(biāo)人，也可以同時提交。投標(biāo)保證金采用銀行轉(zhuǎn)賬的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止前到達(dá)招標(biāo)人指定的賬戶。（二）投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致。在《條例》起草過程中，有的意見建議投標(biāo)保證金有效期應(yīng)略長于投標(biāo)有效期一段時間，以確保在投標(biāo)有效期結(jié)束前中標(biāo)人未與招標(biāo)人簽約或未按招標(biāo)文件規(guī)定提供履約保證金時，招標(biāo)人仍有機(jī)會扣留其投標(biāo)保證金?！禙IDIC招標(biāo)程序》：“投標(biāo)保證金的有效期應(yīng)當(dāng)?shù)扔谕稑?biāo)有效期加上投標(biāo)人按照合同條款的約定提交履約擔(dān)保的時間?！薄稐l例》未采納上述意見，主要是考慮：一是本條規(guī)定更有利于防止投標(biāo)保證金被誤用或者濫用。投標(biāo)保證金有效期和投標(biāo)有效期一致可以有效遏止招標(biāo)人強(qiáng)行要求投標(biāo)人在購買招標(biāo)文件或者資格預(yù)審文件時提交投標(biāo)保證金。即便投標(biāo)人自愿選擇在投標(biāo)截止前提交，其有效期的起算日期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致，即從提交投標(biāo)文件截止之日起算。二是本條規(guī)定有利于招標(biāo)人自覺增強(qiáng)招標(biāo)工作的計劃性和前瞻性。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)合理確定投標(biāo)有效期的具體期限，合理規(guī)劃招標(biāo)工作，確保在投標(biāo)有效期結(jié)束前完成與中標(biāo)人簽訂合同的工作。一旦中標(biāo)人拒絕與招標(biāo)人簽訂合同或者拒絕按招標(biāo)文件規(guī)定提交履約保證金，招標(biāo)人也有足夠的時間兌付投標(biāo)保證金。這樣，投標(biāo)保證金在約束投標(biāo)行為的同時，也能在一定程度上約束招標(biāo)人的行為，防止招標(biāo)人工作拖沓，造成投標(biāo)人損失。當(dāng)然，如果出現(xiàn)一些特殊情況，招標(biāo)人需要延長投標(biāo)有效期的，投標(biāo)人可以選擇退出投標(biāo)以規(guī)避風(fēng)險，投標(biāo)人也可以同意延長投標(biāo)有效期。三是本條規(guī)定有利于投標(biāo)保證金的及時返還。投標(biāo)保證金有效期與投標(biāo)有效期一致有利于促進(jìn)招標(biāo)人盡快完成定標(biāo)和簽訂合同等工作，以便及時返還投標(biāo)保證金，減輕投標(biāo)人負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，投標(biāo)人提交的投標(biāo)保證金有效期等于投標(biāo)有效期的，方為有效。（三）投標(biāo)保證金最高不得超過招標(biāo)項目估算價的2%。所謂的“招標(biāo)項目估算價”是指根據(jù)招標(biāo)文件、有關(guān)計價規(guī)定和市場價格水平合理估算的招標(biāo)項目金額。從實際操作看，招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)是依據(jù)招標(biāo)項目估算價計算的一個具體的和絕對的金額，不宜在招標(biāo)文件中要求一個基于投標(biāo)報價的百分比，以避免可能提前泄漏投標(biāo)報價。該具體金額是招標(biāo)人要求的投標(biāo)保證金的最高限，即不得超過招標(biāo)項目估算價的2%。但對投標(biāo)人而言，招標(biāo)人所要求的最高限是其提交的投標(biāo)保證金的最低限，也即其所提交的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)高于或者等于招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定的具體金額。在《條例》起草過程中，有的意見建議為投標(biāo)保證金設(shè)定一個具體的上限金額?！稐l例》未采納上述意見，主要是考慮是，《條例》所調(diào)整的采購對象千差萬別，不加區(qū)分地統(tǒng)一規(guī)定投標(biāo)保證金的具體限額，不利于發(fā)揮投標(biāo)保證金的作用。盡管投標(biāo)人不履行投標(biāo)義務(wù)時，招標(biāo)人將至少能夠獲得相當(dāng)于投標(biāo)保證金的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如果投標(biāo)保證金不足以補(bǔ)償招標(biāo)人的損失，招標(biāo)人可以依法要求賠償不足部分的損失。但在實踐中，因為追索程序耗時費(fèi)力，加之舉證證明實際損失較為困難，招標(biāo)人往往畏難而退。有鑒于此，對一些規(guī)模較大的項目，如果投標(biāo)人提交的投標(biāo)保證金相對于項目合同金額比例過小，則不足以約束其投標(biāo)行為。例如，投標(biāo)人出于某種企圖，惡意低于成本投標(biāo)，如果中標(biāo)后面臨的虧損大大高于投標(biāo)保證金，投標(biāo)人寧可犧牲其投標(biāo)保證金，也要嘗試對投標(biāo)文件實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更，或者拒絕簽訂合同，從而影響招標(biāo)工作的順利完成，這也是部分招標(biāo)人建議提高投標(biāo)保證金金額的主要原因之一。因此，比較科學(xué)合理的做法是，對投標(biāo)保證金的限額實行因項目規(guī)模、項目性質(zhì)因素而異的差別化政策?！稐l例》起草過程中，還有一種意見認(rèn)為，在招標(biāo)文件中規(guī)定一個基于招標(biāo)項目估算價的具體投標(biāo)保證金額度可能會泄露招標(biāo)人的底價。鑒于本條規(guī)定的百分比是招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中規(guī)定的最高限，招標(biāo)人不一定按照2%的比例規(guī)定投標(biāo)保證金的具體金額，只要招標(biāo)人不泄漏具體的百分比，不會造成泄漏招標(biāo)人底價的后果。（四）境內(nèi)投標(biāo)單位以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)