我國(guó)非工程防洪措施(編輯修改稿)
2025-08-23 15:06 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 的管理者的預(yù)料之外。美國(guó)1968年生效的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，在1973年強(qiáng)制性條款生效前，社會(huì)對(duì)其反應(yīng)極為冷淡，淮河行洪區(qū)和黃河灘區(qū)的移民又陸續(xù)返回原地等問(wèn)題，一再表明洪水管理政策應(yīng)適應(yīng)特定的社會(huì)條件并及時(shí)針對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的反應(yīng)做出調(diào)整。經(jīng)濟(jì)約束效率是公共政策必須遵循的基本原則，正是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制在社會(huì)發(fā)展的某些領(lǐng)域的無(wú)效率或失靈而產(chǎn)生了公共政策。確定防洪工程措施的效率相對(duì)而言是容易的，盡管由于洪水的隨機(jī)性和不確定性影響，有時(shí)會(huì)有相當(dāng)大的出入。但對(duì)于非工程措施，因需要干預(yù)極為復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，社會(huì)系統(tǒng)的反應(yīng)又往往難以預(yù)測(cè)，使得其效率的確定帶有更大的不確定性。限制洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、蓄滯洪區(qū)的開(kāi)發(fā)、退田還湖、洪水保險(xiǎn)等政策在經(jīng)濟(jì)上是否合理可行，到目前尚無(wú)定論。行政約束所有的洪水管理措施都是在一定的行政機(jī)制下實(shí)施的，都將受到各級(jí)政府部門的特性、構(gòu)成、素質(zhì)、權(quán)限和財(cái)力等因素的約束。幾十年來(lái)，我國(guó)的水行政管理部門所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方針不外是上蓄、下排、兩岸分滯，以構(gòu)造水庫(kù)、堤防、分洪道、蓄滯洪區(qū)組成的防洪工程體系為己任。國(guó)家的投入機(jī)制也促進(jìn)了工程水利的格局的形成：非工程的洪水管理措施難以獲得穩(wěn)定的、充足的資金保障。由于這一歷史原因，各級(jí)水行政管理部門具備洪水綜合管理技能的人員匱乏，洪水管理的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)薄弱，形成了洪水管理的行政上的瓶頸。法律授予的水行政主管部門的管理權(quán)限也限制了綜合洪水管理機(jī)制的形成，在1980年代已有人提出我國(guó)洪水管理應(yīng)由河道向洪泛平原延伸，受管理權(quán)限條塊分割的制約，至今，洪泛平原的洪水管理政策仍在探討階段。為推行洪泛區(qū)管理和洪水保險(xiǎn)等非工程措施，美國(guó)在制定了國(guó)家洪泛區(qū)綜合管理計(jì)劃、洪水保險(xiǎn)法和聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)計(jì)劃后，授權(quán)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署非工程的防洪措施的管理，使非工程措施的實(shí)施有了行政管理上的保證。五、我國(guó)非工程措施建設(shè)現(xiàn)狀迄今為止，我國(guó)尚無(wú)系統(tǒng)的非工程措施規(guī)劃，現(xiàn)有的非工程措施相對(duì)零散，主要屬于輔助工程措施發(fā)揮效益的范疇，例如洪水預(yù)報(bào)、天氣形勢(shì)判斷、防洪調(diào)度、防汛會(huì)商等。我國(guó)蓄滯洪區(qū)基本上都準(zhǔn)備有分洪時(shí)的應(yīng)急避洪方案，但即使是我國(guó)安全建設(shè)最完善的荊江分洪區(qū)，居民對(duì)分洪洪水情況基本上不了解，在1998年為準(zhǔn)備分洪而組織的轉(zhuǎn)移中出現(xiàn)相當(dāng)程度的混亂和治安問(wèn)題，其他蓄滯洪區(qū)可想而知。由此說(shuō)明我們對(duì)公眾防洪行為的認(rèn)識(shí)以及防洪知識(shí)的宣傳遠(yuǎn)未達(dá)到使非工程措施發(fā)揮其應(yīng)有功效的水平。規(guī)范洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)開(kāi)發(fā)行為的辦法在我國(guó)也有零星實(shí)例，例如1998年長(zhǎng)江上游洪水后，重慶市沿江劃定了三條開(kāi)發(fā)限制線等，但在廣大的洪泛平原考慮洪水風(fēng)險(xiǎn)的土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)范尚屬空白。六、城市化與人口遷移趨勢(shì)作為非工程措施的主體規(guī)范洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開(kāi)發(fā)行為和減輕洪水災(zāi)害影響的措施的建設(shè)，在我國(guó)面臨著兩大難題：人口與發(fā)展。以人均1畝地維持生存的人口密集化的洪泛平原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，不僅使農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展無(wú)望，而且嚴(yán)重制約了這些地區(qū)防洪工程的推行：土地開(kāi)發(fā)利用方式難以更改，洪水保險(xiǎn)不被認(rèn)可（經(jīng)濟(jì)能力有限），滯蓄洪、澇水的空地的獲取或濕地修復(fù)會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題等。近來(lái)城市化進(jìn)程的發(fā)展、率先在南方地區(qū)出現(xiàn)的土地拋荒以及1998年后主要在長(zhǎng)江流域推行的32字災(zāi)后重建政策，為解決洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)人口與發(fā)展問(wèn)題，啟動(dòng)洪水管理的非工程措施提供了條件。我國(guó)目前正處于城市化快速發(fā)展階段，據(jù)預(yù)測(cè)，到2010年和2030年我國(guó)的城市化率將由目前的32%提高到約40%和50%，考慮到人口增長(zhǎng)因素?？梢哉雇?，配合城市化進(jìn)程和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展，通過(guò)調(diào)整人水關(guān)系的非工程措施的實(shí)施，30~50年后有望實(shí)現(xiàn)人水協(xié)調(diào)、洪澇災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響較小的可持續(xù)的洪泛平原發(fā)展模式。七、輔助性的非工程措施規(guī)劃輔助性的非工程措施指輔助防洪工程措施更好地發(fā)揮防洪功能，提高防洪效益的措施，主要包括洪水預(yù)報(bào)、防洪調(diào)
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