【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 改革開(kāi)放以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本的變化，多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包括外資的進(jìn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，大大改變了城市之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，城市之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系建立在市場(chǎng)聯(lián)系的基礎(chǔ)之上。 與此同時(shí)，我國(guó)的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施獲得了極大的發(fā)展。到1997年我國(guó)建成高速公路4735km(初步統(tǒng)計(jì))。預(yù)計(jì)到2000年我國(guó)高速公路將達(dá)到6500km。目前美國(guó)為88500km，加拿大為19000km，德國(guó)為l1200km。 1997年我國(guó)全民航擁有運(yùn)輸飛機(jī)已達(dá)485架，全國(guó)已建成機(jī)場(chǎng)146個(gè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，從根本上改變了我國(guó)城市體系的布局結(jié)構(gòu)。城市結(jié)構(gòu)突破了單一的行政等級(jí)結(jié)構(gòu)，建立起新的對(duì)外開(kāi)放體系，市場(chǎng)聯(lián)系體系，城市體系從垂直體系走向網(wǎng)絡(luò)化，這在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。5．建立城市聯(lián)盟 在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城市體系出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)，城鎮(zhèn)相互連接，連綿一片。城市之間相互滲透，相互影響加大，城市之間的矛盾也日益突出。而我國(guó)的城市管理體制仍是以行政體制為基礎(chǔ)的垂直管理體制，不能滿足這種局部區(qū)域內(nèi)各城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。法國(guó)為了加強(qiáng)市鎮(zhèn)之間和市鎮(zhèn)周圍區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，政府鼓勵(lì)成立城市聯(lián)盟和市鎮(zhèn)聯(lián)盟。到1995年全國(guó)已有756個(gè)市鎮(zhèn)聯(lián)盟和4個(gè)城市聯(lián)盟。其法定權(quán)限包括城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分、消防、給排水、垃圾處理、公共停車場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)等規(guī)劃管理。市鎮(zhèn)聯(lián)盟也可以統(tǒng)一做一個(gè)總體規(guī)劃，制定土地利用和城市開(kāi)發(fā)的中、長(zhǎng)遠(yuǎn)方針。我國(guó)城市規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)建立市鎮(zhèn)聯(lián)盟，以解決相臨城鎮(zhèn)之間的矛盾，保證城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。四、城市規(guī)劃體制改革與城市規(guī)劃法制建設(shè) 根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)理論，在信息非對(duì)稱的情況下，制度建設(shè)就十分重要。城市規(guī)劃管理正是處于信息不對(duì)稱的情況下，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，城市建設(shè)的利益主體多元化，城市規(guī)劃對(duì)不同利益之間的調(diào)整和平衡作用得以強(qiáng)化，傳統(tǒng)的倫理約束已無(wú)法發(fā)揮效用，法人違法的情況較為突出，必須加大城市規(guī)劃體制改革和城市規(guī)劃法制建設(shè)的力度。 世界銀行在1997年世界發(fā)展報(bào)告中指出：“如果沒(méi)有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵，這已越來(lái)越成為人們的共識(shí)。政府的作用是補(bǔ)充市場(chǎng)，而不是替代市場(chǎng)”。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市規(guī)劃工作也要加大改革的力度，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，計(jì)委定項(xiàng)目，規(guī)劃定位置的傳統(tǒng)模式及其變形模式均不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要。城市規(guī)劃必須加強(qiáng)對(duì)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的研究，加強(qiáng)對(duì)城市發(fā)展模式的研究，引進(jìn)新的方法、理論，加強(qiáng)對(duì)城市發(fā)展過(guò)程的研究。有必要對(duì)城市規(guī)劃體制進(jìn)行更深層次的改革。1．城市規(guī)劃行政體制的改革改革開(kāi)放，特別是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，使我國(guó)城市化與城市發(fā)展的機(jī)制發(fā)生了深刻的變化；并且導(dǎo)致城市的迅速發(fā)展和城市化水平的迅速提高。既有的城市規(guī)劃體制不能滿足形勢(shì)發(fā)展的需要，城市規(guī)劃行政管理工作面臨著職能不健全f缺乏協(xié)調(diào)能力和手段，權(quán)威性不強(qiáng)；國(guó)家與省(自治區(qū))城市規(guī)劃行政主管部門機(jī)構(gòu)與職能不健全、人員不足等諸多困難。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)劃行政機(jī)構(gòu)大多為強(qiáng)有力部門，人員充足、機(jī)構(gòu)健全、宏觀調(diào)控與微觀管理相結(jié)合。為了確保各級(jí)政府在新的形勢(shì)和新的環(huán)境條件下，切實(shí)有效地履行政府調(diào)控城市發(fā)展與建設(shè)的職責(zé)，我國(guó)城市規(guī)劃體制必須進(jìn)行的相應(yīng)的改革，必須借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，建立具有中國(guó)特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的城市規(guī)劃新體制。在今年3月召開(kāi)的“第九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議”上，通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。本次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的原則是：按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)；按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制；按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。城市規(guī)劃是重要的政府職能，是各級(jí)政府指導(dǎo)城市合理發(fā)展、建設(shè)和管理城市的重要依據(jù)和手段。城市規(guī)劃的核心任務(wù)是以維護(hù)國(guó)家利益、公眾利益為目的，調(diào)控空間資源的開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃作為政府行為，包括對(duì)城市內(nèi)部開(kāi)發(fā)與建設(shè)的具體安排和協(xié)調(diào)管理，及對(duì)區(qū)域城市化與城市發(fā)展的宏觀調(diào)控與綜合協(xié)調(diào)。我國(guó)城市規(guī)劃體制改革的基礎(chǔ)思路是：合理劃分中央與地方的事權(quán)，加強(qiáng)國(guó)家與省(自治區(qū))城市規(guī)劃行政主管部門的綜合協(xié)調(diào)職能；完善管理手段，由城市規(guī)劃在空間上協(xié)調(diào)各行業(yè)規(guī)劃，理順與相關(guān)政府部門職能之間的關(guān)系；增強(qiáng)城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)設(shè)置，各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立城市規(guī)劃委員會(huì)，城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)成為地方政府的必設(shè)機(jī)構(gòu)；建立注冊(cè)規(guī)劃師制度，提高規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量。各級(jí)城市規(guī)劃行政部門積極提高服務(wù)質(zhì)量，提高辦事效率。山東、上海、廣東等許多省市實(shí)行“窗口制”辦公，?？谑欣^實(shí)行“窗口制”、“聯(lián)合審批制”之后，又推出了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目提前介入，跟蹤服務(wù)的新舉措。在城市規(guī)劃管理中，要加強(qiáng)對(duì)城市用地性質(zhì)變更的規(guī)劃與管理。目前，在企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)戶中，房地產(chǎn)權(quán)屬的轉(zhuǎn)移有擺脫規(guī)劃管理約束的傾向，有些地方甚至產(chǎn)生了個(gè)別部門(或單位)處置房地產(chǎn)權(quán)屬，轉(zhuǎn)移多次而規(guī)劃部門卻毫無(wú)所知的情況。這種現(xiàn)象不利于城市規(guī)劃的實(shí)施，將對(duì)規(guī)劃管理構(gòu)成重大沖擊。2．城市規(guī)劃資金籌集渠道的改革 資金條件是城市規(guī)劃工作順利開(kāi)展的重要保證。以前，城市規(guī)劃資金主要靠城市財(cái)政，爾后改為土地有償使用收益；或集資與開(kāi)發(fā)商投資。前者，往往不能提供充足的規(guī)劃資金，后者則常常影響到城市規(guī)劃的公正性，特別是在由開(kāi)發(fā)商投資的詳細(xì)規(guī)劃中表現(xiàn)更為突出。國(guó)家應(yīng)將城市規(guī)劃投資作為基礎(chǔ)設(shè)施投資的組成部分，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)全國(guó)性規(guī)劃、主要城市總體規(guī)劃或重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃的投資。城市規(guī)劃資金應(yīng)成為城市財(cái)政和土地收益的主要支出項(xiàng)目之一。城市政府應(yīng)保證法定圖則或控制性詳細(xì)規(guī)劃的資金需求。3．規(guī)劃設(shè)計(jì)體制改革 城市規(guī)劃編制的根本目的不是在于繪制圖紙和編制文本，而是要在這個(gè)技術(shù)與政治相互結(jié)合的空間實(shí)踐過(guò)程中，部分地完成城市規(guī)劃維護(hù)城市整體利益和公共利益的社會(huì)使命。隨著規(guī)劃實(shí)踐的深入和規(guī)劃理論的發(fā)展，人們對(duì)城市規(guī)劃編制的理解有了很大的發(fā)展?，F(xiàn)今的規(guī)劃體系已發(fā)展成為規(guī)劃編制一一規(guī)劃實(shí)施——規(guī)劃調(diào)整——再實(shí)施的一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程。我國(guó)的城市規(guī)劃編制工作經(jīng)過(guò)近十幾年空前的發(fā)展以后，如今又面臨一些新的問(wèn)題。首先是許多設(shè)計(jì)單位的規(guī)劃編制工作越來(lái)越程式化，成果表達(dá)日趨復(fù)雜化，反而對(duì)其合理性、對(duì)城市發(fā)展本質(zhì)的探討重視不足。規(guī)劃設(shè)計(jì)單位更多是將規(guī)劃作為一種產(chǎn)品來(lái)制造。其次，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理較為脫節(jié)，設(shè)計(jì)注重對(duì)城市目標(biāo)的選擇，而管理注重對(duì)近期建設(shè)的協(xié)調(diào)。由于現(xiàn)今規(guī)劃體系存在的缺陷，各層次規(guī)劃的銜接性比較差，使得日常規(guī)劃管理與目標(biāo)規(guī)劃的差距不斷擴(kuò)大。因此，有必要對(duì)我國(guó)的城市規(guī)劃編制體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。從城市規(guī)劃理性發(fā)展的角度看，城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)存在一種由簡(jiǎn)單到綜合、再由綜合回復(fù)到日常實(shí)踐的過(guò)程。以社會(huì)的學(xué)習(xí)觀點(diǎn)來(lái)看，規(guī)劃本質(zhì)理性的實(shí)現(xiàn)重在交流溝通，達(dá)成共識(shí)，而不是僵硬的技術(shù)過(guò)程。Fridemamm認(rèn)為：預(yù)測(cè)、規(guī)劃、以及實(shí)證理論在實(shí)踐中并沒(méi)有起到太大的作用，最成功的規(guī)劃是一種更新與社會(huì)學(xué)習(xí)的過(guò)程，這種學(xué)習(xí)實(shí)質(zhì)上是一種交流，是專業(yè)與非專業(yè)的交流，個(gè)人知識(shí)與實(shí)證知識(shí)的交流，歷史與未來(lái)的交流，而不是以邏輯實(shí)證方式的學(xué)習(xí)。為提高城市規(guī)劃的質(zhì)量，解決規(guī)劃編制工作中的程式化問(wèn)題，許多城市在總體規(guī)劃編制過(guò)程中注重專題的研究，特別是在直轄市、特區(qū)城市、大城市的總體規(guī)劃編制過(guò)程中，專題研究的比重很大。這種專題研究實(shí)質(zhì)上是對(duì)城市發(fā)展過(guò)程的把握，對(duì)城市發(fā)展趨勢(shì)的探索。這特使城市規(guī)劃與城市發(fā)展過(guò)程的聯(lián)系更加密切，城市規(guī)劃的可實(shí)施性大大提高。我國(guó)城市在編制總體規(guī)劃時(shí)，將更多地引進(jìn)系統(tǒng)論的方法，對(duì)城市總體規(guī)劃的目標(biāo)不斷進(jìn)行反饋和修訂，每五年進(jìn)行一次大的修編。為使城市規(guī)劃與規(guī)劃管理更緊密地結(jié)合，許多城市、特別是大城市將會(huì)要求增加城市規(guī)劃的層次，提高城市規(guī)劃編制過(guò)程中的公眾參與程度，提高城市規(guī)劃的法定性，提高城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的可操作性。深圳市從1997年開(kāi)始全面借鑒香港的規(guī)劃設(shè)計(jì)體制，作為城市規(guī)劃體制改革的突破口。 4．城市規(guī)劃法制建設(shè) 我國(guó)實(shí)施《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，至今已有八年。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變化，特別是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變以后，城市的開(kāi)發(fā)、建設(shè)體制發(fā)生了重大的變化，現(xiàn)《城市規(guī)劃法》已不能滿足城市規(guī)劃管理和城市建設(shè)的需要。為改變這一狀況，建設(shè)部決定從1998年開(kāi)始進(jìn)行《城市規(guī)劃法》修訂前期準(zhǔn)備工作。90年代以來(lái)，我國(guó)積累了大量的城市規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛開(kāi)展國(guó)際交流活動(dòng)，大量引進(jìn)國(guó)外的城市規(guī)劃理論，城市規(guī)劃部門的理論和實(shí)踐水平有了很大的提高。本次《城市規(guī)劃法》的修訂，應(yīng)注重建立滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市規(guī)劃運(yùn)作體系，關(guān)于城市規(guī)劃的層次、方法等都應(yīng)進(jìn)行比較大的調(diào)整。我國(guó)城市規(guī)劃的依法裁決體系還不完善，仲裁機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和執(zhí)行手段。本次《城市規(guī)劃法》的修訂對(duì)城市規(guī)劃管理、程序的界定應(yīng)該更加明確，以便于城市規(guī)劃訴訟的裁決。各級(jí)政府在城市規(guī)劃工作中應(yīng)完善民主監(jiān)督制度，建立依法行政制度，健全權(quán)力的制約機(jī)制，堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則，完善公開(kāi)辦事制度。注意發(fā)揮人大、政協(xié)和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督、檢查和建議