【文章內(nèi)容簡介】 調(diào)解，在性質(zhì)上與人民調(diào)解相同。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為我國最基層的一級政府，一般設(shè)有司法所并有調(diào)解員，有的還設(shè)有調(diào)解委員會。1990年司法部發(fā)布的《民間糾紛處理辦法》規(guī)定，基層政府處理糾紛的范圍為人民調(diào)解委員會處理糾紛的范圍，經(jīng)調(diào)處后當(dāng)事人不服的仍可向法院起訴。在農(nóng)村土地糾紛的處理中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府經(jīng)常以第三方身份居中協(xié)調(diào)，促成雙方當(dāng)事人在平等的基礎(chǔ)上達(dá)成解決糾紛的協(xié)議?！　∞r(nóng)村土地糾紛發(fā)生在基層，具有較強(qiáng)的地域性和家族性，設(shè)在農(nóng)村的調(diào)解委員會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是最貼近糾紛及當(dāng)事人的一級機(jī)構(gòu)，他們往往比較熟悉當(dāng)?shù)氐纳缜椋私饧m紛發(fā)生的背景，同當(dāng)事人也比較熟悉，主持調(diào)解時(shí)不僅會運(yùn)用法律，也會考慮到當(dāng)?shù)氐牧?xí)俗、道德、村規(guī)民約等，在農(nóng)村土地糾紛的解決方面具有獨(dú)到的作用。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人民調(diào)解工作的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，加強(qiáng)調(diào)解委員會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對糾紛的預(yù)防、疏導(dǎo)和調(diào)處工作?！　?三)行政裁決及復(fù)議　　行政裁決，即行政機(jī)關(guān)依法對平等主體之間發(fā)生的與行政管理相關(guān)的爭議進(jìn)行處理的具體行政行為。行政復(fù)議即上級行政機(jī)關(guān)對行政相對人不服下級行政行為的審查及決定行為?！　∫勒瘴覈F(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政途徑是解決土地爭議的重要途徑，有些還是必經(jīng)途徑。例如，《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！薄缎姓?fù)議法》第30條第1款規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”　　通過行政途徑解決土地糾紛是值得肯定的。首先，土地問題本來就帶有很強(qiáng)的政策性，歷史遺留問題、政策變遷引起的問題一直與土地行政管理密切相關(guān)，也與土地糾紛的產(chǎn)生密切相關(guān)。行政機(jī)關(guān)處理土地糾紛不僅對政策的把握更加熟悉，而且“行政機(jī)關(guān)掌握大量司法機(jī)關(guān)所不享有的裁量權(quán)和各種權(quán)力資源——如減免稅負(fù)、批租土地、給予特許經(jīng)營等，在解決糾紛中可以通過不同的資源調(diào)配，實(shí)現(xiàn)糾紛之有效解決。” 其次，行政機(jī)關(guān)在處理土地糾紛方面具有“專業(yè)對口”的優(yōu)勢，土地爭議專業(yè)性很強(qiáng)，涉及的利益主體范圍也比較廣，常常需要運(yùn)用專門的知識和技術(shù)。而行政機(jī)關(guān)掌握這些專門的知識和技術(shù)，擁有與其管理職能相關(guān)的信息資料，能夠較為快速地查清事實(shí)，作出準(zhǔn)確的判斷。再次，與訴訟相比，行政裁決更富有效率。由行政機(jī)關(guān)直接處理土地糾紛，程序簡便、快捷，糾正錯誤比較及時(shí)和徹底，成本投入也比訴訟低得多。除此之外，行政裁決與行政復(fù)議還有利于行政機(jī)關(guān)自我糾錯，強(qiáng)化上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！　〉?，由于土地糾紛的復(fù)雜性，其中一部分并不適合采用行政途徑來解決。政府及其主管部門代表國家行使土地管理方面的職能，一些土地爭議的發(fā)生本身就與其行政行為有關(guān)。例如，當(dāng)國家作為土地所有者與集體經(jīng)濟(jì)組織就一塊土地的所有權(quán)發(fā)生糾紛、因土地確權(quán)行為發(fā)生的糾紛等，行政裁決或復(fù)議就會出現(xiàn)“自己作自己案件的法官”的情形，裁判者的中立地位難以保證，最低限度的程序公正就不能實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，政府及其主管部門在處理土地爭議時(shí)過多考慮自身利益、侵害相對人利益的案件時(shí)有發(fā)生。這些都說明行　　政裁決與復(fù)議也是存在局限性的?！　?四)訴訟　　訴訟是解決土地糾紛的法律機(jī)制中最正式、最權(quán)威、最規(guī)范的一種方式。因土地糾紛引起的訴訟通常是行政訴訟和民事訴訟。例如，政府為公共利益征地、土地確權(quán)或行政機(jī)關(guān)先行處理后當(dāng)事人不服起訴的，應(yīng)為行政訴訟。而在平等主體間發(fā)生的土地爭議引起的訴訟則為民事訴訟。在土地爭議或沖突中發(fā)生犯罪需追究刑事責(zé)任的，不在本文研究范圍內(nèi)。相對于行政裁決與復(fù)議，訴訟更加客觀、中立和公正，也應(yīng)當(dāng)更有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?！　∨c上述土地糾紛的解決機(jī)制相比，訴訟具有嚴(yán)格的規(guī)范性：首先，其有規(guī)范的程序設(shè)置，可保障雙方當(dāng)事人平等對抗，充分行使自己的權(quán)利，從而滿足保護(hù)合法的土地權(quán)益的實(shí)體目的。其次，法官代表國家行使審判權(quán)，統(tǒng)一適用國家法律，避免了部門利益的影響，有利于維護(hù)法律秩序。同時(shí)，訴訟最具權(quán)威性，現(xiàn)代法治社會，司法應(yīng)為解決爭議的最終方式，即使某一土地爭議經(jīng)過了行政裁決或復(fù)議，若當(dāng)事人不服，仍可向法院提起行政訴訟，訴訟結(jié)果為解決該土地爭議的最終結(jié)果。　　依照我國現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，公民、法人或其他組織與政府及主管部門發(fā)生土地爭議，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)先經(jīng)行政裁決或復(fù)議的，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)先行解決，當(dāng)事人對行政裁決或復(fù)議不服的，才能向法院提起行政訴訟。法律、法規(guī)未規(guī)定應(yīng)先經(jīng)行政裁決或復(fù)議的，則當(dāng)事人可在行政途徑解決或訴訟途徑解決之間進(jìn)行選擇。而在平等主體間發(fā)生的土地爭議，當(dāng)事人可直接提起民事訴訟，適用民事訴訟程序解決糾紛。與其他土地糾紛的解決方式相比，訴訟也具有一定的局限性：訴訟是一種職業(yè)化、專業(yè)化程度很高的活動，其啟動與進(jìn)行須遵守嚴(yán)格的程序，當(dāng)事人對程序規(guī)定及活動方式比較陌生，參與度受到一定限制，在法律的認(rèn)知方面也存在相應(yīng)障礙。此外，訴訟程序復(fù)雜繁瑣，成本較高，效率較低，尤其表現(xiàn)在行政訴訟中，法院對錯誤的行政行為一般只能撤銷，而不能直接判決變更，行政機(jī)關(guān)在重新做出具體行政行為后，又往往引起新一輪的訴訟，不如行政復(fù)議糾正錯誤來得及時(shí)和徹底。　　一般來說，上述土地糾紛的解決方式各有特點(diǎn)，也各有利弊，形成了一個(gè)較為完整的糾紛解決體系。糾紛主體可根據(jù)自身的利益需求選擇相應(yīng)的糾紛解決方式。但從農(nóng)村土地糾紛解決的實(shí)際情況看，上述糾紛解決方式都還存在明顯的不足，相互之間也遠(yuǎn)未形成互補(bǔ)互動的良性關(guān)系。因此，如何充分發(fā)揮上述糾紛解決方式各自的獨(dú)特功能，如何實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，以更好地解決日益增多的農(nóng)村土地糾紛，是亟待研究和解決的問題?！　∷?、各糾紛解決方式的功能優(yōu)化與整合　　以上對農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制的論述，是以現(xiàn)行立法和制度為依據(jù)的，然而，當(dāng)這些立法與制度實(shí)際作用于農(nóng)村土地糾紛的解決時(shí)，卻要受制于諸多因素，包括思想觀念、權(quán)利意識、文化傳統(tǒng)、法治水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等等。中國的鄉(xiāng)村社會相對封閉與落后，是一個(gè)大的人情社會，習(xí)慣法對社會