【文章內(nèi)容簡介】 ）。電視天氣預報不是因為提供電視天氣預報產(chǎn)品而增加收入，主要來源于附加的廣告收入。隨著生產(chǎn)的發(fā)展和生活水平的提高，公眾普遍越來越關心天氣預報，而且隨著氣象科技水平的提高，公眾天氣預報的可信度越來越高。電視天氣預報成為最受公眾歡迎的節(jié)目之一。于是聰明的商家很快發(fā)現(xiàn)上億觀眾等待播出天氣預報之際，正是廣告效益最好之時。中央電視臺晚上七時半電視新聞之后播送全國天氣預報之前的一分鐘廣告價格一升再升，成為“廣告價格的世界之最”。作為資源升值的直接貢獻者，氣象部門收取部分廣告經(jīng)營的收入，合理合法。氣球慶典服務和防雷檢測是因為氣象部門開展的比較早，占領市場份額較大，收入比較好，但這并不是非常專業(yè)的氣象服務，科技含量并不十分高，參與競爭的很多，有的地方氣象局依靠消防、公安、勞動管理部門進行管制，想以此抵制競爭者的加入，這種壟斷是不合理的，事實證明在某些地方也是行不通的。總之，真正可以名正言順地稱為氣象科技有償服務項目的只有氣象警報接收機和其它一些形式的專業(yè)氣象服務，從圖3可以看出，在全部收入中的貢獻率不足30％。大大低于世界平均發(fā)展水平。注：97年施放氣球收入為扣除物化成本后的數(shù)據(jù)圖4 氣象科技服務項目1996—1997年創(chuàng)收數(shù)（萬元）另外，氣象有償服務實體的建立以事業(yè)單位為基礎，從屬關系明確，連帶責任必然存在，管理上企事不分也就在所難免。分配制度不健全，事業(yè)基本工資制度加上企業(yè)獎金的計算方法和較高的收入，不僅對基本業(yè)務崗位造成沖擊，而且實體內(nèi)部也會出現(xiàn)分配不公，甚至“窮廟富方丈”，發(fā)生國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。(三)服務市場法治管理維護了競爭的正常秩序但同時帶來了效率損失“天”字號第一號官司引起震動。1994年，青島市氣象科技服務中心、青島市氣象臺發(fā)現(xiàn)青島東岳時通電訊公司在未經(jīng)許可的情況下，擅自在其無線尋呼業(yè)務中播發(fā)天氣預報，事后多次對該公司進行勸阻，并指出其違法行為，但遭到對方拒絕。為維護天氣預報實行統(tǒng)一發(fā)布的嚴肅性和氣象部門自身的合法利益，青島市氣象臺對東岳時通電訊公司依法起訴，同年4月4日，青島市南區(qū)法院進行了公開審理，依法判決青島東岳時通電訊公司賠償原告青島市氣象科技服務中心、青島市氣象臺經(jīng)濟損失36170元。法庭判決后，被告不服，接著上訴到青島市中級人民法院。青島市中級人民法院經(jīng)過一年的審理查明，于1996年11月1日作出了駁回上訴，維持原判的終審判決。至此，歷時2年零4個月，有史以來第一起由于天氣預報使用權引起的糾紛案劃上了句號。無獨有偶，1999年元旦的鐘聲剛剛敲過，河北省邯鄲市氣象局又把邯鄲市八一尋呼臺推上了被告席，而且根據(jù)剛剛出臺的《河北省氣象服務管理辦法》，索賠50萬元。前一案件因為是第一起，在社會上引起不小的震動，議論紛紛。有的認為氣象部門經(jīng)費來源于國家財政收入，其產(chǎn)品應由社會免費使用；有的認為應該交費。各執(zhí)己見，爭論不休。氣象部門內(nèi)部認為：從理論上講公眾預報產(chǎn)品應該無償提供，但是政府投入不足是中國目前的實際情況，在保證自己內(nèi)部無償開展公眾氣象服務的前提下，對一些利用氣象信息開展經(jīng)營性活動的公司理所應當?shù)厥杖≠M用。在這里我們暫且不論孰是孰非，只對氣象服務的法制化管理進行探討。由于公益物品特有的非排他性和排除成本很高等原因，使得任何一個頭腦發(fā)育正常的人都會懂得：即使一分錢不花，仍然可以享受。這是典型的“搭便車”行為偏好的最本質(zhì)和最原始的動機，也是政府實行管制的主要原因。為了避免“搭便車”現(xiàn)象發(fā)生，現(xiàn)實中可供選擇的方法就是大力加強法治建設。當然法制并不是最好的手段，公眾氣象服務產(chǎn)品的性質(zhì)決定了，其傳播范圍越廣所發(fā)揮的作用越大，經(jīng)濟和社會效益越明顯，管制和收費必然會打擊一些傳媒機構的積極性，有些機構甚至于可能會放棄這一經(jīng)營項目。同時因為需要管制，氣象主管部門又要設立機構、配備一些專門人員，引起自身膨脹和財政支出的進一步擴大。況且執(zhí)法不嚴在當前的中國屢見不鮮，近年來中國的立法數(shù)量激增，執(zhí)法力度加大，而社會依然存在混亂，甚至有愈演愈烈的感覺。將加強法治理解為增加立法數(shù)目、加大執(zhí)法力度是片面的，應當指出法治加強首先是制度上的問題。西方一些國家最初建立時并沒有提出什么“法治”，而是順理成章形成的，法治的加強依賴于立法、司法等多方面，甚至包括哲學、文化、傳統(tǒng)民俗等等 ，是一個長期的過程 《公共論叢》。盡管法律手段無法做到盡善盡美，但在制度沒有創(chuàng)新的前提下，較之行政手段已大大前進了一步。綜上所述，氣象事業(yè)單位改革雖然進行了近20年的探索，在領導體制和財務體制轉變、公益和有償氣象服務兼營、建立三支隊伍和加強氣象服務市場管理等方面付出了努力，取得了有目共睹的成效，但同時也帶來了新的問題和矛盾，而且改革與調(diào)整只是封閉的內(nèi)部運行，與社會主義市場經(jīng)濟相適應的管理體制和運行體制并未完全建立，市場所特有的調(diào)節(jié)和競爭作用在氣象部門的體現(xiàn)不太明顯，或者可以說是部門壟斷意識在不自覺地抵制競爭。政事職責不分、管理方式單一、與其他事業(yè)單位一樣基本業(yè)務系統(tǒng)效率較低以及氣象信息產(chǎn)品價值實現(xiàn)困難等問題依然存在，而且隨著整體改革的不斷深入，將會面臨很多新情況、新問題、新矛盾。對氣象部門進行準確定位，應用公共經(jīng)濟學理論為其改革提供基本思路具有重要的現(xiàn)實意義。二、氣象部門的重新定位事業(yè)單位原本是指沒有生產(chǎn)收入，由國家財政撥款，不進行經(jīng)濟核算的社會公益性單位。與政府機關和企業(yè)相比，有關部門對現(xiàn)有事業(yè)單位的狀況作過這樣的描述：一是事業(yè)單位不代表國家行使權力，不具有行政職能；二是事業(yè)單位通常以社會公益為主要發(fā)展取向，具有社會和經(jīng)濟雙重效益；三是事業(yè)單位一般以腦力勞動者為主體，是人才知識密集程度較高的社會組織；四是經(jīng)費來源既有財政全額撥款、差額撥款，也有自收自支、實行企業(yè)化管理 深化氣象事業(yè)單位改革的思考，《氣象軟科學》，第54頁，1998年第4期。但是在經(jīng)歷了20年改革開放以后，事業(yè)單位實際上發(fā)生了很大變化，現(xiàn)實情況錯綜復雜。中國氣象局作為國務院直屬事業(yè)單位，就有自身的特殊特點。1992年以前一直是國務院的直屬機構。1992年國務院機構改革后，雖然劃歸為國務院直屬事業(yè)單位，卻被國務院賦予政府行政管理職能，代表國家有效地管理中國氣象事業(yè)的發(fā)展和運行，直接管理下屬30個省、區(qū)、市氣象局和遍布全國的2600多個氣象業(yè)務科研臺站。這是一種政事合一的管理體制。氣象事業(yè)經(jīng)費的投入已經(jīng)形成多元化格局，其中有國家財政撥款、地方政府投入和科技服務創(chuàng)收部分的投入。氣象部門的自身特點決定了必須在國家關于事業(yè)單位改革總體原則的指導下走出一條適合自身發(fā)展的改革之路。根據(jù)氣象事業(yè)單位承擔的社會職能的差異，可以大致分為三類：基礎結構類。承擔重要社會職能，從事基礎研究、尖端技術、高新技術研究，社會效益高，直接經(jīng)濟效益不明顯或者難以實現(xiàn)。應進行全額撥款，統(tǒng)一規(guī)定工資分配辦法（參照國家公務員辦法執(zhí)行），并隨社會的發(fā)展，物價指數(shù)的增長不斷提高工資待遇。社會公益類。第一種情況是完全為社會為國家提供公益服務，其工作內(nèi)容直接關系到國家的經(jīng)濟建設和人民的生命安全，不但要全額撥款還要隨著經(jīng)濟的發(fā)展加大力度，保證其持續(xù)健康發(fā)展。第二種情況是社會效益和經(jīng)濟效益并重，但以社會效益為主。有一定的經(jīng)濟收入，經(jīng)費自給一部分，其余部分靠國家財政補貼。服務類。強調(diào)社會效益的前提下，經(jīng)濟效益比較明顯。經(jīng)費完全能夠自理。從前文提到的中國氣象部門承擔的任務可以清楚地看出，氣象事業(yè)單位中，關于天氣氣候變化和氣候資源的保護、利用等方面的基礎研究，特別是近幾年氣候異常廣泛引起各國人民和政府的普遍關注，事關一個國家甚至整個世界的發(fā)展，對全社會具有重大意義，但直接經(jīng)濟效益不明顯，顯然應該屬于第一類；關于向各級政府、部門和廣大人民群眾提供的公益氣象服務，指導趨利避害和防災減災，保護生命和財產(chǎn)安全，應該屬于第二類中的第一種；關于向生產(chǎn)企業(yè)和營利性公司等單位以及一些有特殊要求的公民個人提供的氣象科技有償服務，取得了一定的經(jīng)濟收入也相應增加了額外的人力物力投入，有的收取的費用基本上是成本補償，明顯不能維持此項工作正常開展，部分依靠國家事業(yè)經(jīng)費補貼，仍以社會效益為主，屬于第二類中的第二種情況，有的收費較高，經(jīng)濟效益明顯，應該屬于第三類；氣象部門開展的綜合經(jīng)營項目，嚴格來講不屬于事業(yè)單位的一部分，而是直接參與市場競爭的企業(yè)組織。一個單位的內(nèi)部構成過于繁雜，承擔的任務和目標取向差異較大，很難確定其合理定位，而且也不可能有效地實現(xiàn)分散的目標取向。對事業(yè)單位承擔的社會職能進行重新界定，無疑成為本次事業(yè)單位改革的一項重要內(nèi)容。制度創(chuàng)新顯然要涉及部分人員的利益分配問題，困難和阻力隨之接踵而至。一刀切和統(tǒng)一模式在一定程度上可以起到減小困難，化解矛盾的作用，但脫離實際情況、盲目地照搬照抄反而會帶來新的問題。就中國氣象部門目前的實際狀況來看，龐大的氣象隊伍和組織機構全部定為需國家財政支持的事業(yè)單位，經(jīng)費統(tǒng)包統(tǒng)攬，對目前財政能力有限的中國政府來講顯然是很不現(xiàn)實的；反過來，按照三年減完全部經(jīng)費，實現(xiàn)自收自支的改革辦法，將其完全推向市場，無異于放棄這一國家功能，最終將會被國外氣象服務機構所吞并，也是不可取的。權衡利弊，筆者以為，中國氣象部門應將能夠與市場接軌的有償氣象服務逐步推向市場，通過實現(xiàn)氣象服務商業(yè)化，消減人員，建立一個精干高效、以社會效益為明確目標取向的全額事業(yè)單位。同時，建立基本氣象信息業(yè)務支持體制，為商業(yè)化氣象服務組織提供技術支持，適度開放到全部開放氣象信息服務市場，通過競爭和市場特有的資源配置功能，促進氣象商業(yè)化服務不斷發(fā)展?！肮薄八健狈置鞑皇楦母锏氖走x目標。另外，各國政府都設有氣象事業(yè)管理機構。聯(lián)合國也設有世界氣象組織（WMO），管理協(xié)調(diào)世界各國共同的氣象業(yè)務。中國政府沒有氣象行政管理機構是不可想象的，未來的氣象事業(yè)單位可以繼續(xù)承擔其行政管理職能。第三節(jié) 氣象事業(yè)發(fā)展的基本格局江澤民總書記站在時代和全局的高度講過：“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力”。要發(fā)展必然要創(chuàng)新，創(chuàng)新就意味著改革陳規(guī)陋習，建立新制度。改革的成功與否，固然與原有體制的性質(zhì)及改革所設定的目標有關，但更重要的是過渡過程本身，改革的路徑也許會有成千上萬，但各不相同，一種可能比另一種更少阻力、更小代價、更易成功。本節(jié)將依次探討氣象科技服務（有償服務，包括部分面向特定用戶的公眾氣象服務）、基本業(yè)務系統(tǒng)（包括決策氣象服務和必需的公眾氣象服務）以及氣象部門開辦的綜合經(jīng)營項目的改革方案，進行考察和成本效益分析，試圖探索一條較佳路徑。一、氣象科技服務（有償服務）需要進一步向商業(yè)化方向發(fā)展基本氣象業(yè)務系統(tǒng)定位于全額撥款事業(yè)單位，但內(nèi)部機構和龐大的隊伍需要按照精干高效的原則進行精簡合并，擺在面前的一個積極穩(wěn)妥、見效快的辦法就是實現(xiàn)氣象服務商業(yè)化。氣象服務商業(yè)化是指氣象服務中的專業(yè)服務以及部分面向特定用戶的公眾氣象服務發(fā)展成完全面向市場的商業(yè)性公司，要求減少干預，提高競爭能力，獲得更大的規(guī)模效益。商業(yè)服務實體作為一個企業(yè)從主管部門分離出來。與此同時，集體乃至個人民間服務實體在政策的允許范圍內(nèi)發(fā)展起來，并將加入服務市場的競爭。專業(yè)氣象服務向商業(yè)化發(fā)展，是深層次的改革，也是一項系統(tǒng)工程，不是一蹴而就的，需要一個發(fā)展完善的過程。為加速氣象服務（產(chǎn)品）市場化的進程，緊迫的任務之一在于合理界定有償服務和公益服務。探索和實踐不同的管理、運行體制，努力實現(xiàn)資源配置的準最優(yōu)化和效益的最大化。(一)適應社會主義市場經(jīng)濟體制的氣象服務分類為適應改革的新情況，要突破計劃經(jīng)濟的思想框架，對氣象服務的分類和內(nèi)涵作相應的調(diào)整和界定，使之與社會主義市場經(jīng)濟相適應。按照不同的分類標準對氣象服務進行分類，可以得出多種結論。比如說按照專業(yè)可以分為天氣預報服務、氣候服務、農(nóng)業(yè)氣象服務、航空氣象服務、海洋氣象服務等等。針對不同的目的采用不同的分類方法。本文主要是討論氣象部門體制的公共經(jīng)濟問題、氣象服務商業(yè)化問題，自然要從經(jīng)濟學角度進行準確分類。但分類和界定要遵循一定的基本原則，不能因為氣象服務市場化片面追求經(jīng)濟利益而漠視社會利益。如果做不到這一點，市場化是有違改革初衷的。目前我國從經(jīng)濟學角度對氣象服務進行具體界定的依據(jù)主要有兩種：一是按國民經(jīng)濟不同部門、不同行業(yè)界定，如農(nóng)業(yè)部門、政府機關仍實行公益服務，而工商企業(yè)、各類經(jīng)營市場主體執(zhí)行有償服務政策；二是按服務對象范疇大小進行劃分，如面向社會大眾、事關國民經(jīng)濟發(fā)展全局的界定為公益服務，面向特定單位、組織的界定為營利性服務。兩種依據(jù)前者過于死板教條，后者則概括性太強、具體操作困難。中國氣象局綜合利用以上兩種依據(jù)，取長補短，給出了各種氣象服務范疇的解釋 中國氣象局新一代氣象服務體系研究課題組：《新一代氣象服務體系研究文集（一）》，1999年1月。：決策服務：主要指為縣以上各級黨和政府組織防災減災和氣候資源開發(fā)利用、環(huán)境保護等決策所提供的氣象服務，具有公益性質(zhì)，應由由國家和地方財政支持保證。公眾服務：是指為滿足社會公眾日常生產(chǎn)生活需要提供的氣象服務。其中部分公共信息產(chǎn)品，如通過電視、廣播、報紙等公共傳媒為公眾提供的氣象信息屬于公益性服務，無償提供，其費用由各級地方政府負擔；部分為公眾自愿接受的有償性服務，如電話自動答詢、無線尋呼氣象服務等，補償性收費。專項服務：主要指為政府部門的專項工作、重點工程建設和國民經(jīng)濟專門建設項目以及重大社會政治活動等提供的氣象保障服務。其中除了各級黨和政府舉辦的重大政治活動屬于公益性服務不直接收費外，其余專項服務都應按用戶需求簽訂專項合同或協(xié)議，由舉辦單位或業(yè)主提供專項經(jīng)費。專業(yè)服務：指面向市場，為各專業(yè)部門和企事業(yè)單位、個人提供的商業(yè)性氣象服務，按市場價格收費。中國氣象局對氣象服務的重新定位基本上遵循了公共經(jīng)濟學中的公益物品理論。決策氣象服務和滿足社會公眾日常生產(chǎn)生活需要的公眾氣象服務，消費上具有非排他性和非競爭性，屬于純公益物品；部分公眾自愿接受的有償性公眾服務和專項服務，雖然具有非競爭性但具備排他性，不屬于純粹的公益物品；專業(yè)氣象服務則既具排他性又有競爭性，屬于私益物品范疇。不同的性質(zhì)必將選擇不同的發(fā)展道路。 (二)氣象服務市場化的理論依據(jù)氣象服務是通過提供氣象資料和產(chǎn)品并開展相應的咨詢服務來實現(xiàn)的。《資本論》中講到：“商品是價值和使用價值的統(tǒng)一體”，只要一種物品是商品，自然就會產(chǎn)生通過市場等價交換實現(xiàn)其價值的要求。氣象服務