【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 高技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中，國(guó)有大企業(yè)發(fā)揮了極其重要的行業(yè)帶動(dòng)作用。此外，國(guó)有企業(yè)還承擔(dān)了大量投資大、周期長(zhǎng)、社會(huì)效益好但經(jīng)濟(jì)效益低的建設(shè)項(xiàng)目。第二，國(guó)有企業(yè)及國(guó)有單位在增加就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)，贍養(yǎng)傷老病殘和離退休人員方面，承擔(dān)了大量的社會(huì)責(zé)任。1991~2004年間，全國(guó)國(guó)有企業(yè)職工從萬(wàn)人減少到萬(wàn)人，下崗分流了2700多萬(wàn)人。數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)資委規(guī)劃局：《我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)基本情況》，2005。即使是這樣，目前的國(guó)有企業(yè)中還有相當(dāng)數(shù)量的富余人員。這大大增加了國(guó)有企業(yè)的人工成本。第三，多年來(lái)，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了巨大的經(jīng)濟(jì)體制改革的隱性成本，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，為其他經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展創(chuàng)造了條件。二、中國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展中面臨的問(wèn)題（一）國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革問(wèn)題首先，國(guó)有企業(yè)股份制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)工作還有待進(jìn)一步推進(jìn)，在多數(shù)國(guó)有企業(yè)還沒(méi)有建立起規(guī)范的公司治理機(jī)制。雖然國(guó)有企業(yè)股份制改革取得了巨大的緊張，但是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制改造的范圍還不夠廣泛，很多企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度還流于形式，還沒(méi)有真正建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)。尤其是大型、特大型國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改造的力度還不夠大。中央企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)單一問(wèn)題十分突出。從母公司層面看，95％以上的中央企業(yè)是按照《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》注冊(cè)登記的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，大部分企業(yè)還沒(méi)有建立起規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)；從子企業(yè)層面看，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化的股份制企業(yè)約50%左右，但多為國(guó)有股權(quán)。政企不分、政資不分的現(xiàn)象仍較普遍，企業(yè)改革還不到位，激勵(lì)與約束機(jī)制不健全。法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代公司制的核心，建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求必須建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。而現(xiàn)在無(wú)論是國(guó)有上市公司，還是大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，公司治理機(jī)制都不規(guī)范。如何加強(qiáng)規(guī)范上市公司的治理機(jī)制，推進(jìn)各個(gè)國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)）中的董事會(huì)建設(shè)，使未來(lái)深化國(guó)有企業(yè)改革的重要任務(wù)。其次，國(guó)有資產(chǎn)管理基本法律體系還有待建立和完善。雖然早在20世紀(jì)90年代中期，根據(jù)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有企業(yè)改革的情況，全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)就已經(jīng)著手進(jìn)行了國(guó)有資產(chǎn)法草案的起草工作，而且國(guó)資委成立以來(lái)，出臺(tái)了一系列關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法規(guī)和管理辦法，包括《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》、《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》、《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于國(guó)有控股上市公司股權(quán)分置改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，對(duì)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。迄今為止，由于種種原因國(guó)有資產(chǎn)法并未出臺(tái)。有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)的界定和分類(lèi)，國(guó)有資本金的預(yù)算制度，中央和地方政府如何分級(jí)代表國(guó)有資產(chǎn)行使所有權(quán)職權(quán),國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)交易和處置,針對(duì)特殊性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)的單獨(dú)管理，等等,這些國(guó)有資產(chǎn)的重大問(wèn)題還都缺少具體針對(duì)性的立法。在全國(guó)人大中，并沒(méi)有設(shè)立針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)委員會(huì)行使負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理立法和對(duì)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)等職能。第三，國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性重組推進(jìn)緩慢，國(guó)資委直接管理的國(guó)有企業(yè)數(shù)量太多，“分層運(yùn)營(yíng)”國(guó)有資產(chǎn)管理模式還沒(méi)有建立起來(lái)。從理論上講，國(guó)有資產(chǎn)的真正所有者(最終所有者)，即全國(guó)人民，難以直接有效發(fā)揮所有者的功能，是一個(gè)“消極”的所有者。因此，政府作為國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表管理國(guó)有資產(chǎn)就成為世界各國(guó)的通行做法。但是，政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代表，如果直接實(shí)施對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的控制，往往就會(huì)形成政企不分的難題，造成國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的低效率。為了解決這個(gè)難題，國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理國(guó)有資產(chǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)是，建立一個(gè)“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——具體國(guó)有企業(yè)”三層運(yùn)營(yíng)體系。其中，國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司之間是作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的政府機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，具體體現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系；而資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間是投資和被投資或者是國(guó)有資產(chǎn)使用權(quán)的出讓和受讓人關(guān)系。這種“分層運(yùn)營(yíng)”的體系在保證國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)代表國(guó)家真正履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的前提下，不直接干涉國(guó)有企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為提高國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行效率奠定了制度基礎(chǔ)。但是，從我國(guó)情況看，由于國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性重組推進(jìn)緩慢，到2005年9月，中央國(guó)資委作為統(tǒng)一的所有者代表還直接管理169家國(guó)有企業(yè)，雖然這些企業(yè)大多數(shù)都有自己的子公司，但169家中屬于真正意義的跨行業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司很少，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的跨行業(yè)投資特性，意味著國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司不同于以前的行政翻牌的行業(yè)性公司。上述三層運(yùn)營(yíng)體系的國(guó)有資產(chǎn)管理模式還未建立起來(lái)。由于中間層次的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的缺乏，一方面使得國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)很難擺脫“婆婆加老板”的角色定位，另一方面169家國(guó)有企業(yè)直接隸屬于國(guó)資委這一個(gè)所有者，相對(duì)于非國(guó)有企業(yè)而言也有悖于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的基本原則。第四，各個(gè)國(guó)有企業(yè)的具體使命和具有國(guó)有資產(chǎn)的類(lèi)型，以及國(guó)有企業(yè)所處行業(yè)對(duì)國(guó)家的戰(zhàn)略意義還沒(méi)有一一明確，國(guó)有資產(chǎn)“分類(lèi)監(jiān)管”的前提還不具備。所謂“分類(lèi)監(jiān)管”就是針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的類(lèi)型和目標(biāo)進(jìn)行分類(lèi)，采用不同的法律和管理制度。從“分類(lèi)監(jiān)管”體系具體設(shè)計(jì)要求而言，應(yīng)該在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性大分類(lèi)基礎(chǔ)上，將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)分為服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)兩類(lèi)企業(yè)，全國(guó)人大應(yīng)該針對(duì)這兩類(lèi)國(guó)有企業(yè)分別立法，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員也應(yīng)該分設(shè)兩個(gè)部門(mén)、在組織機(jī)構(gòu)上分別管理。（1）服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)，主要集中于國(guó)家安全領(lǐng)域、公共品領(lǐng)域、自然壟斷領(lǐng)域和國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其社會(huì)目標(biāo)居于優(yōu)先地位，盈利目標(biāo)處于次要地位，根據(jù)其各自特點(diǎn)單獨(dú)立法（即所謂公法），由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理委員設(shè)專(zhuān)門(mén)部門(mén)統(tǒng)一管理，具體運(yùn)營(yíng)可能更多的是采用“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（具體專(zhuān)門(mén)部門(mén)）——授權(quán)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)集團(tuán)”兩層運(yùn)營(yíng)體系。（2）服務(wù)于經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)，主要集中于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，如一般工商業(yè)領(lǐng)域，其盈利目標(biāo)和資產(chǎn)安全居首要地位，主要以股權(quán)多元化的公司制形式存在，應(yīng)按照現(xiàn)代公司制企業(yè)要求去運(yùn)作，我國(guó)現(xiàn)有的絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)將改為這類(lèi)公司制企業(yè)。這類(lèi)企業(yè)一般要遵循《公司法》等私法。國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)設(shè)專(zhuān)門(mén)部門(mén)（如競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域部）行使所有者職權(quán)，這類(lèi)企業(yè)的多數(shù)可通過(guò)“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——國(guó)有控股公司——具體國(guó)有企業(yè)”三層運(yùn)營(yíng)體系進(jìn)行管理。應(yīng)該說(shuō)明的是，這兩類(lèi)企業(yè)的分類(lèi)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，服務(wù)社會(huì)目標(biāo)的企業(yè)會(huì)由于環(huán)境變化而逐漸轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中，成為服務(wù)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)。而且，在未來(lái)國(guó)家不應(yīng)該在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中設(shè)立新的國(guó)有企業(yè)，只能根據(jù)社會(huì)需要建立服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)。從我國(guó)的現(xiàn)階段狀況看，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)分三大類(lèi)：一是資源性資產(chǎn)；二是行政事業(yè)單位占用的國(guó)有資產(chǎn)；三是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，這部分國(guó)有資產(chǎn)基本分布在企業(yè)，由企業(yè)占有與使用。但現(xiàn)在沒(méi)有根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)來(lái)分類(lèi)監(jiān)管，對(duì)于各種類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)，有一律強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)回報(bào)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的傾向，這不僅使得不同類(lèi)型企業(yè)之間的業(yè)績(jī)考核有失公平，而且激勵(lì)一些企業(yè)利用國(guó)家壟斷性資源與民爭(zhēng)利、擠壓消費(fèi)者剩余，還有一些企業(yè)和事業(yè)單位利用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在市場(chǎng)上為本單位謀利益。（二）國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題總體上看，自從1997年我國(guó)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的國(guó)有資本無(wú)法支撐龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)盤(pán)子、提出要對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性重組以來(lái)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整與結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作取得了巨大進(jìn)展?？傮w上國(guó)有企業(yè)數(shù)量在不斷減少，劣勢(shì)企業(yè)逐步退出市場(chǎng)，而國(guó)有資本開(kāi)始向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中、向具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的行業(yè)和未來(lái)可能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域集中、向具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大公司大企業(yè)集團(tuán)集中、向國(guó)有企業(yè)的主業(yè)集中，國(guó)有資本