【文章內(nèi)容簡介】 即從單一的政府經(jīng)營主體走向政府、企事業(yè)組織和廣大市民家庭等多元城市經(jīng)營主體，形成了城市經(jīng)營主體的多元復合結(jié)構(gòu)。在此情況下，政府依然是城市經(jīng)營主體，并且是最重要的城市經(jīng)營主體，但它不再是惟一的城市經(jīng)營主體，而是城市經(jīng)營主體多元復合結(jié)構(gòu)的一部分。城市經(jīng)營主體擴展、涵蓋至城市的企事業(yè)組織和市民及其家庭。徐小軍認為，經(jīng)營城市的主體是市民和公共權(quán)力的行使者——政府。經(jīng)營城市也是人們改造自然和社會的一種主觀能動行動，具體的城市空間決定了這種改造活動的主體只能是市民，而每個市民由于具體的個人利益不同，必然導致他們的價值目標不可能完全趨同，這就要求政府在經(jīng)營城市過程中承擔起城市規(guī)劃、價值管理、基礎(chǔ)建設(shè)、規(guī)范秩序等職能。在城市建設(shè)過程中，不管某個項目通過何種形式由哪個具體單位具體承建、經(jīng)營、管理，它最終的經(jīng)營主體仍是市民和政府。王志綱認為，城市運營商是城市經(jīng)營的重要主體。所謂的城市運營商，不同于一般的房地產(chǎn)開發(fā)商，它是指運營城市或區(qū)域的發(fā)展商。它們所從事的經(jīng)營活動已經(jīng)從常規(guī)地產(chǎn)向城市層面延伸，從大盤開發(fā)向區(qū)域經(jīng)濟延伸。城市運營商是政府與市場之間必不可少的中間環(huán)節(jié)。城市運營商要承政府之上，啟發(fā)展商之下，對所在的區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃與布局，整合各種發(fā)展商來投資、經(jīng)營，用全新的商業(yè)模式去打造一個新的區(qū)域和城市，這在以前是想都不敢想的事情。綜上所述，筆者認為，適應體制轉(zhuǎn)型，城市經(jīng)營在明確經(jīng)營主體方面應該服從于市場化改革的趨勢，首先是政府和市場職能劃分，明確哪些城市經(jīng)營的職能可以由市場來運作的，哪些是市場無能為力、必須由政府來操作的。其次是對政府承擔的城市經(jīng)營職能必須明確，哪些是現(xiàn)有的政府職能能夠做到的，哪些是需要進行政府職能創(chuàng)10 / 25新的。而且，即使是由政府承擔的職能也可以考慮采取市場化的方式。在此基礎(chǔ)上才能形成適應市場經(jīng)濟的城市經(jīng)營模式。市場化的城市經(jīng)營模式首先要求市場成為城市經(jīng)營的主體，進一步說是讓市場上競爭性的企業(yè)成為城市經(jīng)營的主體。因此城市經(jīng)營的一個重要方面是，凡是企業(yè)能經(jīng)營好，凡是比政府經(jīng)營更有效率的城市設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的項目都交給市場和企業(yè)，政府從市場和企業(yè)能夠經(jīng)營的領(lǐng)域逐步退出，也就是把原來屬于國家所有、國家控制、國家經(jīng)營的一部分資源市場化、資本化。例如，公共交通，可以贏利的公共設(shè)施和服務(wù)，等等都可以交給企業(yè)經(jīng)營，在市場競爭中提高城市資源利用和開發(fā)效率。實踐證明，諸如公共設(shè)施之類的公共品，雖然必須由城市政府提供，但由政府經(jīng)營這類公共品并不總是高效率的。提高其效率的途徑則是將它們交給競爭性企業(yè)來經(jīng)營。因此，城市經(jīng)營的一個方面就是對屬于國家所有的公共資源，通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，由企業(yè)通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度或其他各種合適的方式進行獨立的經(jīng)營。城市政府脫離對國有資源(資產(chǎn))的直接經(jīng)營或干預，從而形成有效的城市資源市場配置方式。由此借助市場力量，在一定范圍內(nèi)保證城市資源的配置效率，從而形成市場自組織的、自我維持的市場化城市建設(shè)與發(fā)展模式。4 城市經(jīng)營的誤區(qū)和問題 對城市經(jīng)營認識和觀念上存在偏差在計劃經(jīng)濟時代，城市建設(shè)是非生產(chǎn)性建設(shè)，過于強調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施的福利性、公益性。長期以來只重視城市建設(shè)，忽視城市經(jīng)營，政府只把自己看作是城市建設(shè)和投入的主體，而不是城市經(jīng)營的主體；把城市作為單純的投入對象，沒有當作可供開發(fā)利用的巨大資源。城市資產(chǎn)經(jīng)營沒有得到足夠重視，土地資產(chǎn)市場配置比例低，應由政府取得的大量土地收益流失嚴重；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化程度不高，存量資產(chǎn)效益沒有得到充分發(fā)揮；城市建設(shè)投資渠道狹窄，資金短缺等問題嚴重制約著城市快速發(fā)展。 城建體制改革滯后在城市經(jīng)營中政府和市場兩大主體的作用不到位，在城市建設(shè)管理中政府越位和政府缺位現(xiàn)象并存，計劃管制缺位和市場競爭缺位現(xiàn)象并存，市場機制尚不完善。實際工作中往往是政府該管的事沒管或沒管好，市場能發(fā)揮作用的卻難以發(fā)揮。城市建設(shè)投融資體制改革遲緩，市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格倒掛，維持日常運營靠財政補貼，擴大再生產(chǎn)靠政府撥款,市政公用設(shè)施建得越多，政府背得包袱越重。城建資金使用效益不高，大部分城建資金分散在專業(yè)部門，難以發(fā)揮整體效益，政府沒有足夠資金繼續(xù)支撐大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成了部分市政建設(shè)企業(yè)的費用資金嚴重拖欠，企業(yè)周轉(zhuǎn)資金缺乏和經(jīng)營困難。 城市資產(chǎn)國有比重過高,行業(yè)壟斷性經(jīng)營嚴重許多城市資產(chǎn)公有化比例占 85%左右，遠遠高于 75%的國際平均水平。多年來城市資產(chǎn)經(jīng)營一直延續(xù)條塊分割的行政管理模式，郵電、通訊、電力等行業(yè)實行高度集中的條條管理，地方政府沒有管理權(quán)；水、暖、氣、路設(shè)施的管理權(quán)分別集中在各專業(yè)11 / 25管理部門，經(jīng)營權(quán)隸屬其事業(yè)單位或企業(yè)，政企合一、政事合一。企業(yè)沒有真正的自主權(quán)，經(jīng)營活力受到壓抑和限制；事業(yè)單位承擔著部分政府管理職能，從總體上削弱和分散了政府宏觀管理權(quán)限；政府主管部門，既是市場經(jīng)濟中的“運動員”又是“裁判員” ，難以保證建設(shè)市場的公開、公平、公正。這種背離市場經(jīng)濟規(guī)律的管理體制，造成了排斥市場、行業(yè)壟斷、政府背債、效益低下的落后局面。 城市資產(chǎn)配置效率不高大部分城市資產(chǎn)單位規(guī)模較小，布局分散，有的同一資產(chǎn)分屬不同的主管部門，條塊分割嚴重，不能形成整體組合效應，有的負債率過高，給資產(chǎn)重組和運營帶來了困難，難以形成整體競爭力。 城市經(jīng)營方式與結(jié)果趨同性城市特色和個性是城市的魅力所在，大規(guī)模、高速度的城市建設(shè)，不可能造就城市風格的多樣性和文化的積累性，必然帶來千城一面、景觀趨同，使城市缺乏特色。 城市經(jīng)營宏觀上缺乏政策法規(guī)依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策在城市資產(chǎn)經(jīng)營方面缺乏明確規(guī)定。城市資產(chǎn)本身具有一定的特殊性，哪些能夠經(jīng)營，哪些不能經(jīng)營，采取什么樣的運營機制，如何加強城市資產(chǎn)和收益管理等問題，都需要進一步深入研究。總之，由于目前城建體制基本上還是延續(xù)傳統(tǒng)模式，即在管理體制上是政企、政事合一，在投資體制上是政府投資為主，在經(jīng)營機制上是準入壟斷經(jīng)營，在價格形成上是審批控制，在城市資產(chǎn)經(jīng)營方式上大多采用“投入開發(fā)利用損耗”的粗放式、直線式的資產(chǎn)消耗經(jīng)營方式。必然會導致城市國有資產(chǎn)投融資、經(jīng)營和管理的關(guān)系不順，作為整體性和統(tǒng)一性的政府城市資源不能達到合理配置,城市資產(chǎn)效益難以發(fā)揮。城市經(jīng)營的理論研究嚴重落后于城市經(jīng)營的具體實踐，理論上的研究往往著重于為政府的具體操作尋求理論上的解釋與支持，而沒有更多地從根本上對政府經(jīng)營城市的行為做出理性的思考。下面筆者就城市經(jīng)營的內(nèi)容與方式做一較為全面的論述。5 城市經(jīng)營的內(nèi)容 城市有形資產(chǎn)經(jīng)營城市有形資產(chǎn)經(jīng)營包括城市土地經(jīng)營，城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營和城市空間環(huán)境經(jīng)營。應當調(diào)動多方面的力量(政府的和民間的，計劃的和市場的，國內(nèi)的和國外的力量)，采取多種方式，共同經(jīng)營城市有形資產(chǎn)，提升城市有形資產(chǎn)的價值。 城市土地經(jīng)營1．城市土地在城市發(fā)展中的地位和作用土地是城市有形資產(chǎn)經(jīng)營的主要對象和關(guān)鍵。土地是城市最重要的國有資產(chǎn)。城市土地是城市空間和城市功能的載體。我國憲法規(guī)定城市土地國有，城市政府代表國家行使管理職能，有責任根據(jù)土地的特點開發(fā)利用好城市土地。城市地租和地價的形成。地租是土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。地租形式通常有兩種基本形式，即絕對地租和級差地租。在農(nóng)村，級差地租是由土地肥沃程度、位置不同和投資的差別所形成優(yōu)劣不同的等級而構(gòu)成的。在城市中，級差地租主要是12 / 25由土地的位置和投資所決定的。在城市任何地區(qū)，都可以通過追加投資，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來增加收益，形成和增加級差地租。但即使舊的土地位置優(yōu)劣的差距消失了，新的更大范圍的位置優(yōu)劣差距又會出現(xiàn)，由位置而形成的級差地租永遠是城市級差地租的主要形式。城市土地投資的地租效應擴散性強，城市級差地租的積累性大。向某一塊土地或某一地區(qū)的土地進行投資，實行土地建設(shè)或土地附屬物建設(shè)，不僅會增加該地的級差地租，而且由于該項建設(shè)所產(chǎn)生的功能會擴散到相鄰土地、周圍土地或更遠的土地，使它們的經(jīng)濟效益提高，從而提高級差地租水平。城市地租地價具有調(diào)節(jié)作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，城市地租、地價完全可以轉(zhuǎn)換為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的手段。中央政府可以通過在全國范圍內(nèi)實行城市宏觀級差地租征收制度,調(diào)節(jié)城市間土地的使用和產(chǎn)業(yè)分布；城市政府可以通過城市級差地租和地價自市中心至市郊區(qū)逐漸下降的規(guī)律性來調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。我國城市土地利用的現(xiàn)狀和問題。長期以來我國城市用地緊張與浪費并存。城市存量土地由政府掌握的份額很小，要通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征用和上級政府審批才能獲得新增建設(shè)用地的供應；從政府手中獲得土地的使用者可以補辦出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為土地供應者；存量土地多頭供應的局面，形成炒賣土地現(xiàn)象嚴重；開發(fā)商為追求利潤，加大土地的開發(fā)強度，對城市規(guī)劃實施形成不利影響；存在土地資源配置效率低下等問題。這些問題的存在成為城市土地經(jīng)營必須重點研究解決的課題。2．城市土地有償使用城市土地有償使用是土地經(jīng)營的主要形式。我國城市土地歸國家所有，自 20 世紀80 年代以來推行的土地使用制度改革，即通過實行土地使用權(quán)價格有償有期出讓土地，形成土地市場。在顯化城市土地資產(chǎn)價值、促進城市土地集約利用、加快建設(shè)、增加政府財政收入、強化城市在地方經(jīng)濟發(fā)展中的主導地位等方面發(fā)揮了積極的作用。但過去，土地出讓大多采取協(xié)議方式，招標拍賣出讓的比重很低，這不利于盤活國有企業(yè)存量土地，也不利于使有限的城市土地資源發(fā)揮最佳效益，更不利于廉政建設(shè)。3．房地產(chǎn)開發(fā)與土地經(jīng)營房地產(chǎn)的區(qū)位的固定性，使用的長期性，效用上的多層次性，房與地的內(nèi)在統(tǒng)一性。這些特點決定著房地產(chǎn)經(jīng)濟活動的特殊性及其規(guī)律。城市政府與房地產(chǎn)。城市政府可以也必須通過經(jīng)營城市土地調(diào)控房地產(chǎn)市場，通過房地產(chǎn)開發(fā)獲取城市的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。但在房地產(chǎn)開發(fā)中，過多的行政干預是滋生腐敗的溫床。因此，對城市土地，特別是房地產(chǎn)開發(fā)用地實行公開招標拍賣、出讓、置換與轉(zhuǎn)讓(出租)、出讓、入股等，是歷史和現(xiàn)實的必然。城市征地與房地產(chǎn)開發(fā)。征地一般是在國家實施大規(guī)模公共工程或滿足緊急狀態(tài)下用地需要的政府具有平調(diào)性質(zhì)的行為。在一般情況下，城市民用土地增容應允許通過市場行為來解決；房地產(chǎn)商既可以從國家手中獲得土地也可以直接從農(nóng)民手中獲得土地；土地所有制的轉(zhuǎn)換也應有靈活多樣的形式，放棄“一刀切”和“非此即彼”的傳統(tǒng)思想和做法。 城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營1．城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營模式13 / 25城市基礎(chǔ)設(shè)施作為城市公共建設(shè)項目的主要構(gòu)成部分，其經(jīng)營模式在改革開放以來已有較快發(fā)展。下面是趨于成熟的一種總結(jié)性意見：現(xiàn)代城市公共建設(shè)項目供給模式應該是：城市政府“掌舵” （決策、控制和監(jiān)督） 、投資主體、經(jīng)營管理主體多元化及行政方式和競爭方式共同調(diào)節(jié)的模式。在這個模式下，具體的供給形式是多樣化的，它們主要有以下形式：（1）公辦公營式。即由政府通過直接開辦、控制、經(jīng)營的機構(gòu)或企業(yè)供給公共產(chǎn)品。采取這種方式供給的公共產(chǎn)品，一般是盈利甚微甚至是無利可圖而又關(guān)系民生的，具有極其顯著的“外部性”的項目，如機場、郵政、自來水、部分隧道等。對這類公共項目的供給實行公辦公營，有利于政府根據(jù)財政能力和實際需要統(tǒng)籌安排。例如，供水是香港的特殊的公共產(chǎn)品。政府對這種特殊公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供財政補貼，每年金額都高達十幾億港元。顯而易見，這一凈賠的產(chǎn)品供給，離開公營是不可能實現(xiàn)的。（2）公辦商營式。即政府擁有全部或部分股權(quán)，由法人團體以商業(yè)形式經(jīng)營，自負盈虧。采用這種方式的主要是那些盈利率不高，盈利前景不明朗，但投資龐大的公共項目，如地鐵、輕軌等。經(jīng)營這些公共項目的公司，其董事局成員均由政府委任，政府的運輸和金融等相關(guān)單位的官員是其當然的董事。但它們既不是政府部門，也不是依據(jù)《公司條例》成立的有限公司，實際是屬于半官方性質(zhì)的獨立法人團體或法定機構(gòu)。政府對它們在經(jīng)營方面的要求，總的來講是在盡可能降低經(jīng)營成本的前提下，提供高質(zhì)量的服務(wù)。（3）專利經(jīng)營式。即在政府監(jiān)管下由私人資本通過投標取得政府特許的專利經(jīng)營權(quán)來經(jīng)營某項公共物品。目前，以這種方式提供的公共項目包括公交、輪渡、電力、海底隧道等。政府則通過法制化的管制計劃或?qū)ｉT法例對這類公共項目的生產(chǎn)經(jīng)營者進行規(guī)制。政府通過這種方式供給公共物品，一方面使經(jīng)營機構(gòu)不斷采用先進技術(shù)來改善基本設(shè)施，提高社會效益和降低經(jīng)營成本；另一方面也確保經(jīng)營者在政府允許的范圍內(nèi)獲得合理的利潤。這樣，不但可以減輕政府在公共物品供給上的財政負擔，而且可以充分利用社會資源，調(diào)動更多的社會力量來發(fā)展公共事業(yè)，市民因此也能夠享有較高質(zhì)量的公共產(chǎn)品消費。（4）私商經(jīng)營式。即將某些公共物品的生產(chǎn)和供給完全交由一些私人機構(gòu)經(jīng)營，如煤氣供應和集裝箱碼頭，其收費標準完全由市場供求關(guān)系和競爭調(diào)節(jié)，不必經(jīng)過政府批準。2．城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營方式這里主要指城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融投資體制和機制。國外尚有一些成功做法，已經(jīng)被國內(nèi)部分城市采用，介紹如下。BOT（Build, Operate and Transfer）方式。這是利用私人資本投資于公益性設(shè)施（或工業(yè)性項目）的一種融資方式。傳統(tǒng)的 BOT 概念是指政府部門就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與私人公司或項目公司簽訂特許協(xié)議，授權(quán)承擔該項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營、維護和一定期限后的移交。在特許期間，項目的業(yè)主向項目的使用者收取適當?shù)馁M用，如建橋的過橋費、修路的過路費等，由此回收項目的投融資、經(jīng)營和維護成本，14 / 25并獲取合理的利潤回報；政府部門對該項目具有監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)；特許期屆滿，項目業(yè)主須將該項目無償移交給政府部門。TOT（TransferOperateTransfer）方式。這是將建設(shè)好的公共工程項目，如橋梁、公路，移交給外商企業(yè)或私營企業(yè)進行一定期限的運營管理，該企業(yè)組織利用獲取的經(jīng)營權(quán)，在一