【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 下級(jí)機(jī)關(guān)訂定之命令不得牴觸上級(jí)機(jī)關(guān)之命令」，地方制度法第三十條第一項(xiàng)規(guī)定：「自治條例（地方自治團(tuán)體之立法機(jī)關(guān)通過(guò)，並由其行政機(jī)關(guān)公布者，稱為自治條例）與憲法、法律或基於法律授權(quán)之法規(guī)或上級(jí)自治團(tuán)體自治條例牴觸者，無(wú)效」。同條第二項(xiàng)規(guī)定：「自治規(guī)則（地方自治團(tuán)體之行政機(jī)關(guān)訂定，並發(fā)布或下達(dá)者，稱為自治規(guī)則）與憲法、法律、基於法律授權(quán)之法規(guī)、上級(jí)自治團(tuán)體自治條例或自治團(tuán)體自治條例牴觸者，無(wú)效」。法律之位階如果有上、下秩序關(guān)係者，依前述上位法優(yōu)於下位法之原則處理，固無(wú)問(wèn)題；但如果是同位階之法律間有衝突（規(guī)定之內(nèi)容不同）時(shí)，原則上是依（一）後法優(yōu)於前法、（二）特別法優(yōu)於普通法、（三）母法優(yōu)於子法之原則處理之。七、 核定、核備、備查、備案　　在行政法規(guī)或法制作業(yè)之處理上，經(jīng)常出現(xiàn)「核定」、「核備」、「?jìng)洳椤辜啊競(jìng)浒浮沟确擅~，各有其特定之用法，謹(jǐn)說(shuō)明如下 廖義男，公共建設(shè)與行政法理，自刊，民國(guó)83年2月初版，198頁(yè)；陳敏，行政法總論，自刊，民國(guó)93年11月四版，951頁(yè)。：（一） 核定：指上級(jí)政府或主管機(jī)關(guān)，對(duì)於下級(jí)政府或機(jī)關(guān)所陳報(bào)之事項(xiàng)，加以審查，並作成決定，以完成該事項(xiàng)之法定效力之謂。（地方制度法第二條第四款）（二） 核備：關(guān)於「核備」之意義為何，有兩種說(shuō)法，一說(shuō)認(rèn)為「核備」是指下級(jí)（受監(jiān)督者）機(jī)關(guān)將其擬作或已作成之行為，陳報(bào)上級(jí)（監(jiān)督）機(jī)關(guān)，使其知有該事實(shí)，於必要時(shí)得據(jù)以採(cǎi)行其他監(jiān)督方法，上級(jí)（監(jiān)督）機(jī)關(guān)並得對(duì)該行為表示意見(jiàn)，供下級(jí)（受監(jiān)督）機(jī)關(guān)之參考。下級(jí)（受監(jiān)督）機(jī)關(guān)依規(guī)定應(yīng)報(bào)請(qǐng)核備之事項(xiàng)，縱未依規(guī)定辦理者，並不影響該行為之合法性及效力。因此，所謂「核備」，應(yīng)係指由上級(jí)（監(jiān)督）機(jī)關(guān)核示意見(jiàn)並予備查之意 陳敏，行政法總論，自刊，民國(guó)93年11月四版，951至952頁(yè)。另一說(shuō)則認(rèn)為「核備」是指核可備案之意，兼有同意權(quán)與異議權(quán)之作用，申言之，應(yīng)經(jīng)核備之處分或行為，如未經(jīng)核備，不生效力，經(jīng)不予核備者，應(yīng)重新作成處分或改正，故依法應(yīng)經(jīng)上級(jí)（監(jiān)督）機(jī)關(guān)核備之處分或行為，如未經(jīng)核備或不予核備者，即不能對(duì)外為該處分或該行為，否則，其效力即有疑問(wèn) 廖義男，公共建設(shè)與行政法理，自刊，民國(guó)83年2月初版，198頁(yè)。在實(shí)務(wù)上，為求慎重，以採(cǎi)後說(shuō)較無(wú)爭(zhēng)議。（三） 備查：指下級(jí)政府或機(jī)關(guān)間就其得全權(quán)處理之業(yè)務(wù)，依法完成法定效力後，陳報(bào)上級(jí)政府或主管機(jī)關(guān)知悉之謂。（地方制度法第二條第五款）（四） 備案：指下級(jí)（受監(jiān)督）機(jī)關(guān)之行為，須陳報(bào)上級(jí)（監(jiān)督）機(jī)關(guān)登錄立案，始得合法作成之意。應(yīng)經(jīng)「?jìng)浒浮怪幏只蛐袨椋缥唇?jīng)準(zhǔn)予「?jìng)浒浮?，即不得?duì)外為該處分或該行為，否則，其處分或行為即有瑕疵，如將來(lái)確定不準(zhǔn)予「?jìng)浒浮拐?，該處分或該行為將被撤銷。八、 法規(guī)之違憲審查 摘錄自王和雄，違憲審查制度與司法院大法官審理案件法，法學(xué)叢刊182期（46卷2期），民國(guó)90年4月，1至8頁(yè)。（一）前言違憲審查制度乃規(guī)範(fàn)審查制度之一種型態(tài)，廣義之規(guī)範(fàn)審查係泛指法院（司法機(jī)關(guān)）或其他機(jī)關(guān)對(duì)於作為成文法法源之各種規(guī)範(fàn)，審查其是否與上位規(guī)範(fàn)相符合之制度。狹義之規(guī)範(fàn)審查係指法院（或其他司法機(jī)關(guān)）為規(guī)範(fàn)審查時(shí)，有權(quán)將立法機(jī)關(guān)通過(guò)之法律或行政機(jī)關(guān)發(fā)布之命令，以違反憲法（上位規(guī)範(fàn)）為理由，宣告其為無(wú)效或拒絕加以適用之，所謂違憲審查制度，即係指此而言，亦有稱之為司法審查者。違憲審查制度乃現(xiàn)代民主法治之憲政體制中極為重要而特殊之制度，蓋透過(guò)違憲審查制度之運(yùn)作，使違憲審查機(jī)關(guān)得審查國(guó)家機(jī)關(guān)之法令，是否合於憲法之規(guī)定，肩負(fù)起規(guī)範(fàn)層級(jí)與權(quán)力秩序之維持，同時(shí)也兼顧到人民基本權(quán)利之保障，因此，有稱違憲審查機(jī)關(guān)或違憲審查者為「憲法之維護(hù)者」。惟違憲審查制度之濫觴，非源於憲法之明文規(guī)定，與孟德斯鳩建立現(xiàn)代民主憲政制度之三權(quán)分立之理論，亦非完全契合，蓋三權(quán)分立之原始理論係認(rèn)制定法律之權(quán)限屬於立法權(quán)，行政權(quán)則係執(zhí)行立法機(jī)關(guān)所制定之法律，司法權(quán)則係依據(jù)立法機(jī)關(guān)所制定之法律而為裁判，三權(quán)分立且相互制衡，初無(wú)司法機(jī)關(guān)得審查立法機(jī)關(guān)所制定之法律及行政機(jī)關(guān)具體之行政行為與抽象之行政規(guī)則是否牴觸憲法之機(jī)制與權(quán)限。更進(jìn)而言之，孟德斯鳩在早期提出三權(quán)分立之理論時(shí)，其所理解之司法權(quán)，與立法權(quán)或行政權(quán)相比較，在某種意義上而言，可以說(shuō)是較不重要且中立於政治之外，因此，在本質(zhì)上，司法權(quán)傳統(tǒng)之範(fàn)圍，僅有民事及刑事關(guān)係。所謂以違憲審查權(quán)之形式，作為司法審判之任務(wù)者，在孟德斯鳩之時(shí)代未被考慮或未曾認(rèn)知，乃是理所當(dāng)然之事，從而，在孟德斯鳩之司法權(quán)概念中，缺少所謂「對(duì)於其他兩個(gè)國(guó)家權(quán)力加以監(jiān)督之觀點(diǎn)」。因此，違憲審查制度乃隨權(quán)力分立理論之發(fā)展，而於嗣後方始建立者，惟此一制度之源起與所代表之法律上意義或所謂法理上之依據(jù)，乃至於構(gòu)成違憲審查之要件暨違憲審查之基準(zhǔn)和違憲審查之效力及界限等等問(wèn)題，無(wú)一不涉及憲法之結(jié)構(gòu)與運(yùn)作，再者，我國(guó)司法院大法官職司憲法之解釋，並有統(tǒng)一解釋法律及命令之權(quán)限，其憲政機(jī)制之設(shè)計(jì)與違憲審查制度之關(guān)係如何？且其據(jù)以運(yùn)作之「司法院大法官審理案件法」所規(guī)定之要件，究屬如何，無(wú)論在理論上或?qū)崉?wù)上，均有加以探討之必要。（二）違憲審查制度之淵源違憲審查制度起始於美國(guó)，惟此一制度之建立，並非來(lái)自憲法之明文規(guī)定，而係因一件偶然之司法判決而創(chuàng)建者。緣一八O一年二月十七日，Thomas Jefferson獲眾議院投票選為美國(guó)第四任總統(tǒng)。即將卸位之John Adams總統(tǒng)則於同年一月間任命時(shí)任國(guó)務(wù)卿之John Marshall出任最高法院首席大法官，Marshall旋於二月四日宣誓就職。Jefferson總統(tǒng)於同年三月四日就職，由Marshall監(jiān)誓。Marshall並應(yīng)Jefferson總統(tǒng)所請(qǐng)，繼續(xù)擔(dān)任國(guó)務(wù)卿至新任命之國(guó)務(wù)卿接事時(shí)為止。聯(lián)邦主義者所掌握的國(guó)會(huì)於同年二月十三日通過(guò)巡迴法院法（Circuit Court Bill），新增了十六位聯(lián)邦法院法官的職位，同為聯(lián)邦主義者的Adams總統(tǒng)則於其卸任前，迅速任命了一批聯(lián)邦主義者為新任聯(lián)邦法院法官。同年二月二十七日，國(guó)會(huì)又通過(guò)了哥倫比亞特區(qū)組織法（the District of Columbia Organic Act），授權(quán)總統(tǒng)提名四十二位特區(qū)法官。Adams總統(tǒng)於三月二日提名，參議院則於三月三日投票通過(guò)提名。Adams總統(tǒng)於其任期的最後一日簽署了這些法官的任命，並由Marshall國(guó)務(wù)卿一一用印。惟匆忙之中，奉命發(fā)出這些人事任命的James Marshall（John Marshall之弟）未能將這些人事命令全數(shù)發(fā)送，並遺留了數(shù)份人事任命令於國(guó)務(wù)卿辦公室之中，William Marbury的人事任命令即在其內(nèi)。接任國(guó)務(wù)卿的James Madison則認(rèn)為此等任命為無(wú)效，因此拒不發(fā)送任命令。一八O一年十二月，Marbury等依據(jù)一七八九年之司法條例，（Judiciary Act of 1789），向最高法院起訴請(qǐng)求法院判令Madison國(guó)務(wù)卿交出人事任命令。蓋一七八九年司法條例第十三條規(guī)定：「最高法院得對(duì)任何法院及美國(guó)官員頒發(fā)命令狀（Writ of Mandamus）」，原告等之任官令，既經(jīng)Adams總統(tǒng)任命，且經(jīng)原國(guó)務(wù)卿蓋印而生效，即應(yīng)交付原告，俾便赴任，其竟拒不發(fā)給，原告自得訴請(qǐng)最高法院命令Madison國(guó)務(wù)卿交出任命狀。John Marshall在本案判決時(shí)宣稱：「闡明法之意義，乃是法院之職權(quán)，法官適用法規(guī)以審判訴訟案件，更有解釋法規(guī)之必要。當(dāng)法律與憲法牴觸，而兩者皆於某一個(gè)案有其適用時(shí)，法院究應(yīng)捨法律而適用憲法乎？亦或捨憲法而適用法律乎？法院必須決定此兩相牴觸之規(guī)範(fàn)何者適用於該項(xiàng)個(gè)案，此為司法責(zé)任之要義所在」，「憲法究為一項(xiàng)最高而不能超越之法，不能以一般之立法程序加以變更，亦或只是與一般法律同其位階，當(dāng)立法者欲加改變時(shí)，即可加以變更？如果前者為是，則與憲法牴觸之法律即是不法；如果後者為是，則成文憲法想要限制本質(zhì)上不受限制之權(quán)力，即屬一種荒謬之嘗試」，「惟所有參與制憲之人，均認(rèn)為其係在建構(gòu)根本而無(wú)可超越之國(guó)法，其結(jié)果，所有之政府機(jī)關(guān)必須服膺違憲之法律應(yīng)屬無(wú)效之理論」?；洞艘焕碚?，Marshall宣稱一七八九年司法條例第十三條，違反憲法第三條第二項(xiàng)第二款之規(guī)定而無(wú)效，蓋憲法規(guī)定，關(guān)於大使、公使、領(lǐng)事以及一州為當(dāng)事人之案件，最高法院才有初審管轄權(quán)（Original jurisdiction），因此，司法條例規(guī)定最高法院可對(duì)任何聯(lián)邦官員頒發(fā)命令狀，係違反憲法規(guī)定，最高法院應(yīng)拒絕適用。此一案件乃美國(guó)聯(lián)邦最高法院第一次宣告聯(lián)邦法律違憲而無(wú)效之案件，從此，奠定了法院得為法律是否違憲的審查制度。此亦係世界各國(guó)第一次使用違憲審查之案例，故咸認(rèn)係違憲審查制度之淵源。（三）違憲審查制度之法理基礎(chǔ)行政、立法、司法三權(quán)，各自分立，相互制衡，立法者係人民所選出之代表，具有民主之正當(dāng)性基礎(chǔ)，其所司又是代表人民制定法律，何以職司審判權(quán)限之司法機(jī)關(guān)得將立法機(jī)關(guān)所制定之法律或行政機(jī)關(guān)所頒布之行政命令，宣告為無(wú)效。更進(jìn)而言之，基於權(quán)力分立原則，憲法所設(shè)置之國(guó)家機(jī)關(guān)係立於同等之地位，在憲法之規(guī)範(fàn)下本得依照其自己之立場(chǎng)與觀點(diǎn)解釋?xiě)椃?，何以司法機(jī)關(guān)得獨(dú)享大權(quán)，宣告其他機(jī)關(guān)所制定之法律、命令乃至行政行為違憲，其法理上之依據(jù)何在？最主要者，不外憲法之優(yōu)越（位）性、權(quán)力分立內(nèi)涵功能之變遷與司法權(quán)之提昇，僅簡(jiǎn)述如下：（1）憲法之優(yōu)越（位）性所謂憲法之優(yōu)越（位）性，即是指憲法為國(guó)家最高而不能超越之法律，任何法律或命令與之牴觸者，皆屬無(wú)效，當(dāng)司法機(jī)關(guān)於具體之個(gè)案訴訟中或抽象之法規(guī)審查中，發(fā)現(xiàn)法律或命令牴觸憲法者，應(yīng)拒絕適用下位規(guī)範(fàn)之法律或命令，或宣告下位規(guī)範(fàn)之法律或命令因違憲而無(wú)效。關(guān)於憲法之優(yōu)越（位）性之說(shuō)明，可以上述John Marshall在判決中之名言以及Hans Kelsen暨同屬維也納學(xué)派之大師墨克爾（. Merkel）之法律秩序之位階理論作為註腳。Kelsem和Merkel認(rèn)為：從憲法、法律、行政命令到法院之裁判或行政機(jī)關(guān)之處分行為，均屬規(guī)範(fàn)之一環(huán)，從上而下構(gòu)成法律秩序之位階，且法律規(guī)範(fàn)總是決定其自我之來(lái)源，因此，法規(guī)一方面規(guī)定如何產(chǎn)生另一法規(guī)，同時(shí)也規(guī)定它本身如何被產(chǎn)生，故憲法規(guī)定了法律產(chǎn)生之條件，包括制定之過(guò)程及內(nèi)容，法律也規(guī)定了命令、判決、處分及契約等產(chǎn)生之條件。提供產(chǎn)生條件者為上位規(guī)範(fàn)，受產(chǎn)生條件限制者為下位規(guī)範(fàn)，換言之，上位規(guī)範(fàn)決定下位規(guī)範(fàn)之產(chǎn)生條件，下位規(guī)範(fàn)的產(chǎn)生必須符合上位規(guī)範(fàn)所提供之程序及內(nèi)容之條件，方能獲得其效力之基礎(chǔ)，因此，下位規(guī)範(fàn)牴觸上位規(guī)範(fàn)時(shí)，將被宣告為違憲或違法。易言之，憲法乃國(guó)家根本大法，更為國(guó)家最高之法規(guī)範(fàn)，其位階高於任何法律與命令，任何國(guó)家權(quán)力之行使，皆應(yīng)以憲法為其行使之界限，因此，立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)所制定之法律或命令，自不得與憲法有所牴觸，否則，應(yīng)宣告其為違憲而無(wú)效，以維持法規(guī)範(fàn)之秩序。（2）權(quán)力分立內(nèi)涵功能之變遷與司法權(quán)之提升在孟德斯鳩三權(quán)分立的原始構(gòu)想中，司法權(quán)是指「有關(guān)市民法之執(zhí)行權(quán)」、「處罰犯罪或裁決私人爭(zhēng)訟」之權(quán)力，就法律之執(zhí)行言，司法權(quán)與狹義之執(zhí)行權(quán)無(wú)異，不同之處在於司法權(quán)是純粹之法律作用，而非政治作用，因此，司法權(quán)在國(guó)家權(quán)力之結(jié)構(gòu)中，原是很弱的一環(huán)。嗣後，孟德斯鳩認(rèn)為司法權(quán)應(yīng)從執(zhí)行權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，其所指的司法權(quán)乃是民、刑事訴訟之審判權(quán)，也就是「處罰犯罪或裁決私人爭(zhēng)訟」之權(quán)力；孟氏又主張司法獨(dú)立，認(rèn)為司法權(quán)應(yīng)超然獨(dú)立於政治鬥爭(zhēng)圈外，在政治關(guān)係上，是所謂「無(wú)」之權(quán)力。因此，在刑事上司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)（執(zhí)行權(quán)）雖立於對(duì)等地位，所謂鼎足而三，但在實(shí)際之權(quán)力制衡之功能上，則無(wú)足輕重，甚至在某些情形下，幾乎等於不存在。換言之，孟德斯鳩之權(quán)力制衡論，主要之問(wèn)題乃是集中在立法權(quán)與行政權(quán)之關(guān)係上司法權(quán)並沒(méi)有辦法制衡立法權(quán)及行政權(quán)，蓋行政權(quán)與立法權(quán)是積極從事國(guó)家政務(wù)之主動(dòng)作用，可以說(shuō)，國(guó)家之許多政務(wù)是由行政和立法所從事，司法則只是事件發(fā)生後，事後解釋法律、適用法律之作用，故孟氏當(dāng)時(shí)認(rèn)為所謂司法權(quán)者，即是民、刑事訴訟之審判權(quán)，只要法官在裁判時(shí)不受立法權(quán)與行政權(quán)之干預(yù)，就是司法之獨(dú)立與法官之獨(dú)立，在當(dāng)時(shí)，孟氏並未想到司法權(quán)可以制衡行政權(quán)與立法權(quán)，司法權(quán)之建立與作用，乃在不使行政權(quán)或立法權(quán)同時(shí)掌握司法權(quán)而使其權(quán)力過(guò)於龐大，造成人民自由之侵害而已，故就制衡這一點(diǎn)而言，司法等於零。權(quán)力分立之基本思想可以超越時(shí)代而存在，但權(quán)力分立之具體內(nèi)涵則取決於一的國(guó)家當(dāng)時(shí)之時(shí)代背景與社會(huì)結(jié)構(gòu)而定，亦即權(quán)力分立之具體內(nèi)涵應(yīng)受一個(gè)國(guó)家當(dāng)時(shí)權(quán)力表現(xiàn)形式與現(xiàn)實(shí)分配結(jié)構(gòu)之影響，換言之，權(quán)力分立之基本思想固可超越時(shí)代而存在，但權(quán)力分立之具體內(nèi)涵則隨時(shí)代之遞變與一個(gè)國(guó)家當(dāng)時(shí)之權(quán)力結(jié)構(gòu)而呈現(xiàn)不同之風(fēng)貌。古典權(quán)力分立理論之討論，係建立在君主國(guó)與階級(jí)統(tǒng)治之基礎(chǔ)上，認(rèn)為權(quán)力主體來(lái)自君主與人民，但在民主憲政之今日，所有國(guó)家權(quán)力來(lái)自於人民，國(guó)民為所有國(guó)家權(quán)力之權(quán)力主體，除國(guó)民以外，國(guó)家權(quán)力別無(wú)其他正當(dāng)性來(lái)源，此即所謂國(guó)民主權(quán)之理論。再者，國(guó)家權(quán)力，由人民以選舉及公民投票，並由彼此分立之立法、行政及司法機(jī)關(guān)行使之（德國(guó)基本法第二十條第二項(xiàng)第二句參照）。人民透過(guò)集會(huì)與政府之選舉行使其政治權(quán)力，在立法機(jī)關(guān)（國(guó)會(huì)）之選舉，其權(quán)力直接來(lái)自人民而具有民主之正當(dāng)性基礎(chǔ)者，固無(wú)論，即作為行政權(quán)之權(quán)力擔(dān)當(dāng)者之政府與行政機(jī)關(guān)，亦可以透過(guò)直接選舉而獲得與國(guó)會(huì)等量齊觀之民主正當(dāng)性基礎(chǔ)。至於司法權(quán)，不僅要受到來(lái)自國(guó)會(huì)與政府之拘束，例如預(yù)算之監(jiān)督，且應(yīng)以憲法為依據(jù)，並依據(jù)法律行使其職權(quán)，甚且，行使司法審判權(quán)或憲法解釋權(quán)之人，在特定情形下，亦經(jīng)由國(guó)會(huì)之同意而任命之，如此也算是得到人民之肯定與接納而擁有其民主正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此，古典權(quán)力分立理論中所強(qiáng)調(diào)的是「權(quán)力之分立」，但在今日，則已轉(zhuǎn)變成為「功能之分立」。再者，在今日議會(huì)主義與政黨政治結(jié)合之前題下，國(guó)家政治權(quán)力之運(yùn)作，已由古典權(quán)力分立理論之階級(jí)對(duì)抗，轉(zhuǎn)變成為政黨競(jìng)爭(zhēng)，政府與國(guó)會(huì)也因政黨政治之關(guān)係而密切結(jié)合在一起，因而產(chǎn)生某種程度之行動(dòng)一體，凡此均為古典權(quán)力分立理論所無(wú)法預(yù)期之結(jié)構(gòu)性變化。而人類歷經(jīng)痛苦之經(jīng)驗(yàn)，尤其是納粹政權(quán)對(duì)人權(quán)之蹂躪後，人們開(kāi)始警覺(jué)，龐大的立法權(quán)與行政權(quán)如不能予以規(guī)範(fàn)約束或制衡，則人權(quán)之保障將淪為空談，蓋納粹政權(quán)利用國(guó)會(huì)通過(guò)各種法律，從事各種違反人權(quán)以及獨(dú)裁統(tǒng)治之之行為，國(guó)會(huì)所通過(guò)之法律，變成是獨(dú)裁者不法之工具，而所謂權(quán)力分立之理想，或所謂行政權(quán)原係在執(zhí)行立法機(jī)關(guān)所制定法律之權(quán)限，終將因政黨政治之演變，而使行政權(quán)與立法權(quán)結(jié)為一體，不僅如此，