【文章內(nèi)容簡介】 之預(yù)算及編制方面：目前均無獨立之預(yù)算及編制。雖然七種地方級之行政調(diào)解組織，依照上述說明，均符合「單獨之組織法規(guī)」要件，惟是否符合「獨立之預(yù)算及編制」要件，尚可依其預(yù)算及編制二種情形予以分別說明。①獨立之編制方面：地方級之行政調(diào)解組織中，依「縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所耕地租佃委員會組織規(guī)程」第3條、第9條及18條、「直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規(guī)程」第4條及第5條、「直轄市縣（市）九二一震災(zāi)災(zāi)區(qū)不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」第4條及第5條、「直轄市縣（市）不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會設(shè)置辦法」第3條及第4條、「鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例」第2條、第3條及第30條等規(guī)定，均明定各該委員會之主任委員、委員及工作人員均屬兼任性質(zhì)，實務(wù)上並無另訂正式編制表之必要，從而應(yīng)屬未具有「獨立之編制」。另外，醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會則因組織基準尚未訂定，惟依「醫(yī)療糾紛處理法草案」第7條第1項規(guī)定委員均屬兼任，且第10條有關(guān)調(diào)解應(yīng)向醫(yī)療糾紛發(fā)生地之直轄市、縣（市）主管機關(guān)提出之規(guī)定，將來有關(guān)工作人員恐亦屬兼任性質(zhì)；至於勞資爭議調(diào)解委員會，則因?qū)倥R時性之任務(wù)編組方式，並無正式編制之必要，亦均屬未具有「獨立之編制」。②獨立之預(yù)算方面：地方級之行政調(diào)解組織中，依「縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所耕地租佃委員會組織規(guī)程」第20條、「直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規(guī)程」第13條、「直轄市縣（市）九二一震災(zāi)災(zāi)區(qū)不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」第12條、「直轄市縣（市）不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會設(shè)置辦法」第11條、「鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例」第31條第1項等規(guī)定，均明定各該委員會所需經(jīng)費，由所設(shè)置之地方主管機關(guān)編列年度預(yù)算支應(yīng)，或在各該地方主管機關(guān)經(jīng)費預(yù)算內(nèi)開支，從而應(yīng)屬未具有「獨立之預(yù)算」。另外，醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會雖因組織基準尚未訂定，惟因所需人力均屬兼任性質(zhì)，似可推定將來亦難有獨立之預(yù)算；至於勞資爭議調(diào)解委員會，亦因該會係屬任務(wù)編組性質(zhì)，所需經(jīng)費亦由主管機關(guān)負責，故均屬未具有「獨立之預(yù)算」。⑶獨立之印信對外行文方面：目前均無獨立之印信對外行文。地方級之行政調(diào)解組織中，依「縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所耕地租佃委員會組織規(guī)程」第22條、「直轄市縣（市）九二一震災(zāi)災(zāi)區(qū)不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」第14條、「直轄市縣（市）不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會設(shè)置辦法」第10條等規(guī)定，雖未就其是否具有獨立之印信予以明定，然均明定各該調(diào)解委員會對外行文，應(yīng)以該設(shè)置之地方主管機關(guān)（直轄市、縣市政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)公所）名義行之，故均屬未具有「獨立之印信對外行文」。另外，依「直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規(guī)程」第12條、醫(yī)療糾紛處理法草案第23條、「鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例」第23條等規(guī)定，雖未明定對外行文之名義，然依各該條規(guī)定均以其主管機關(guān)為發(fā)送機關(guān)之意旨觀之，均可推定應(yīng)以該地方政府名義行之；至於勞資爭議處理法對此雖未明定，惟依該調(diào)解委員會係屬任務(wù)編組性質(zhì)，似亦可推定對外行文亦應(yīng)以直轄市、縣（市）主管機關(guān)名義行之，故均屬未具有「獨立之印信對外行文」。：經(jīng)查對於同類事件，現(xiàn)行由中央及地方主管機關(guān)均設(shè)置行政調(diào)解之組織，並由該組織自行辦理行政調(diào)解事宜者，即屬跨級之行政調(diào)解組織，計有「採購履約爭議之調(diào)解組織（一級制組織）」、「公害糾紛之處理組織（二級制組織）」二種，雖然有部分組織具有單獨之組織法規(guī)，然因並無獨立之預(yù)算及編制、獨立之印信對外行文等二個行政機關(guān)之要件，仍僅具有內(nèi)部單位之性質(zhì)而已。所謂「一級制組織」，係指因相關(guān)調(diào)解之組織雖然中央及地方均予設(shè)置，但各自獨立仍採一個調(diào)解級制之組織，例如採購爭議之調(diào)解組織即屬之，因彼此之間並無上下隸屬或前置關(guān)係，故無需分別討論。至於所謂「二級制組織」，係指因相關(guān)之處理組織不但橫跨中央及地方二個層級分別設(shè)置，且係採二個處理級制之組織，彼此之間具有上下隸屬或前置關(guān)係，例如公害糾紛處理組織即可分成調(diào)處委員會（地方級）及裁決委員會（中央級）兩種組織，因其權(quán)限及組織不同，故需分別討論。⑴單獨之組織法規(guī)方面：目前中央級尚無單獨之組織法規(guī)，地方級則屬具有單獨之組織法規(guī)。①一級制組織：行政院公共工程委員會（行政院所屬中央二級機關(guān)）依據(jù)民國91年修訂公布政府採購法第86條授權(quán)規(guī)定，於民國88年訂頒「採購申訴審議委員會組織準則」，於中央及直轄市、縣市政府分別設(shè)置採購申訴審議委員會，辦理各該機關(guān)與廠商間履約爭議之調(diào)解事宜。：中央各級行政機關(guān)依據(jù)該準則均應(yīng)設(shè)置採購申訴審議之組織，並由該組織自行辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，故均屬中央級之組織，且係屬中央三級以下之組織。該準則雖係依法律授權(quán)規(guī)定訂定，然因非屬中央法規(guī)標準法第2條所定之「法律」名稱，而係屬於同法第3條所稱「命令」之名稱，且非以法律型態(tài)為之，以之作為中央機關(guān)之組織依據(jù)，核與同法第5條第3款規(guī)定不合，該中央級之行政調(diào)解組織，似屬未具有「單獨之組織法規(guī)」。另外，將來在中央政府組織再造後，依據(jù)中央行政組織基準法之規(guī)定，一級至三級中央行政機關(guān)所設(shè)置採購申訴審議之組織，仍須以「組織法律」定之，只有四級之中央行政機關(guān)則將來可以「組織命令」為之。因此，將來屬於中央三級之採購申訴審議組織，仍屬未具有「單獨之組織法規(guī)」。：目前所有地方級之採購申訴審議組織，因「採購申訴審議委員會組織準則」係依法律授權(quán)規(guī)定訂定，以之作為地方機關(guān)之組織依據(jù)，業(yè)已符合地方法規(guī)要件，故屬具有「單獨之組織法規(guī)」。 ②二級制組織：公害糾紛處理法規(guī)定之公害糾紛處理係採二級制組織，並分由各級機關(guān)自行訂定其組織，爰分就地方級及中央級組織說明。（調(diào)處委員會）：直轄市、縣（市）政府依據(jù)民國81年公布公害糾紛處理法第8條授權(quán)規(guī)定，訂頒各該地方政府調(diào)處委員會組織規(guī)程，茲以臺北市政府為例，該府於82年訂頒「臺北市政府公害糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」，設(shè)置調(diào)處委員會，辦理公害糾紛調(diào)處事宜。該組織規(guī)程係屬地方法規(guī)，應(yīng)屬具有「單獨之組織法規(guī)」。（裁決委員會）：行政院環(huán)境保護署（行政院所屬中央二級機關(guān)）依據(jù)民國81年公布公害糾紛處理法第11條授權(quán)規(guī)定，於民國81年訂頒「行政院環(huán)境保護署公害糾紛裁決委員會組織規(guī)程」，設(shè)置裁決委員會，辦理公害糾紛裁決事宜，故該組織係屬行政院所屬中央三級組織。該組織規(guī)程雖係由法律授權(quán)訂定，惟仍非狹義的「法律」，核與中央法規(guī)標準法第3條第3款似有不合，似屬未具有「單獨之組織法規(guī)」。另外，中央行政組織基準法因係中央法規(guī)標準法之特別法，在中央政府組織再造後，所規(guī)定一級至三級中央行政機關(guān)所設(shè)置採購申訴審議之組織，仍須以「組織法律」定之，因該組織非屬四級之中央行政機關(guān)，故將來仍不可以「組織命令」為之，併此陳明。⑵獨立之預(yù)算及編制方面：目前絕大部分均屬無獨立之預(yù)算及編制。①獨立之編制方面：上述一級制組織，無論是中央級或地方級之組織，依「採購申訴審議委員會組織準則」第3條及第10條規(guī)定，其主任委員、副主任委員、委員及工作人員均屬兼任性質(zhì)，應(yīng)屬未具有「獨立之編制」。上述二級制組織，其中之地方級組織，依「臺北市政府公害糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」第3條至第5條規(guī)定，該會雖另附編組表，惟其主任委員、委員及工作人員仍均屬兼任性質(zhì)，應(yīng)屬未具有「獨立之編制」；至於中央級組織，依「行政院環(huán)境保護署公害糾紛裁決委員會組織規(guī)程」第3條、第5條及第6條規(guī)定，置有部分專任工作人員，並附具編制表，應(yīng)屬具有「獨立之編制」。②獨立之預(yù)算方面：上述一級制組織，無論是中央級或地方級之組織，其所需經(jīng)費，「採購申訴審議委員會組織準則」雖未明定，惟因其所需人力均由各該主管機關(guān)支援兼任，故其所需經(jīng)費似可推定由各該主管機關(guān)編列年度預(yù)算支應(yīng)，故應(yīng)屬未具有「獨立之預(yù)算」。上述二級制組織，其中之地方級組織，依「臺北市政府公害糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」第11條規(guī)定；至於中央級組織，「行政院環(huán)境保護署公害糾紛裁決委員會組織規(guī)程」雖未明定，惟因其所需人力係由其主管機關(guān)支援兼任，故其所需經(jīng)費似可推定由其主管機關(guān)編列年度預(yù)算支應(yīng)，故均應(yīng)屬未具有「獨立之預(yù)算」。⑶獨立之印信對外行文方面：目前全部均無獨立之印信對外行文。上述一級制組織，無論是中央級或地方級之組織，依「採購申訴審議委員會組織準則」第9條：「申訴會對外行文，以本機關(guān)名義行之?！挂?guī)定，應(yīng)屬無「獨立之印信對外行文」。上述二級制組織，其中之地方級組織，「臺北市政府公害糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」雖未明定，然因無獨立之預(yù)算與專任人力，似可推定為無「獨立之印信對外行文」，而應(yīng)以該府環(huán)境保護局名義行之；至於中央級組織，「行政院環(huán)境保護署公害糾紛裁決委員會組織規(guī)程」雖未 明定，然依該規(guī)程第11條規(guī)定之意旨觀之，除依照環(huán)保署所定辦法督導執(zhí)行事項及報署核準事項可由該會行文外，所有對外公文，均以行政院環(huán)保署名義行之，可見亦未全部符合「獨立之印信對外行文」之要求。㈡消費爭議調(diào)解委員會之定位消費爭議調(diào)解制度有兩大支柱，「調(diào)解組織（組織法）」及「調(diào)解程序（作用法）」，缺一不可，同時必須這二大支柱規(guī)定詳細周延，調(diào)解制度才能圓滿順利運作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解制度這二大支柱，均規(guī)定於鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例，而消費爭議調(diào)解制度，有關(guān)調(diào)解之組織及程序，除了在消保法上除予原則性規(guī)定外，並採取法律授權(quán)規(guī)定方式辦理。：⑴消費爭議調(diào)解委員會屬於地方級行政組織：依據(jù)民國83年公布消費者保護法第45條「直轄市、縣（市）政府應(yīng)設(shè)消費爭議調(diào)解委員會，…其組織另定之」規(guī)定，僅地方政府始可設(shè)置，可見消費爭議之行政調(diào)解組織，係屬地方級之行政調(diào)解組織。另外，依照「直轄市縣（市）消費爭議調(diào)解委員會設(shè)置要點」第13點規(guī)定，消費爭議調(diào)解委員會所需經(jīng)費，係由該直轄市、縣（市）政府編列預(yù)算支應(yīng)，故調(diào)解委員會應(yīng)屬公務(wù)機關(guān)；其所辦理調(diào)解業(yè)務(wù)之概況，依該設(shè)置要點第11點規(guī)定，每年分二次應(yīng)函報行政院消費者保護委員會，並函知管轄法院或其分院及地方法院檢察署或其分院檢察署，故調(diào)解業(yè)務(wù)似亦屬公務(wù)範疇 法務(wù)部77年2月24日法77律字第3275號函釋略以：鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會主席於執(zhí)行調(diào)解業(yè)務(wù)時，為刑法第10條第2項所稱之依法令從事公務(wù)之人員，其主要依據(jù)之理由為「調(diào)解業(yè)務(wù)似屬公務(wù)範疇」，可供參考。⑵消費爭議調(diào)解委員會屬於地方二級行政組織：由於消費者保護法第45條僅規(guī)定，直轄市、縣（市）政府應(yīng)設(shè)置消費爭議調(diào)解委員會，並未規(guī)定其層級為何。筆者以為，既然是在直轄市、縣（市）政府設(shè)置，解釋上消費爭議調(diào)解委員會當然是屬於直轄市、縣（市）政府所屬的二級組織。：消費爭議調(diào)解委員會在解釋上係為各該地方政府所屬組織，應(yīng)無疑義 行政院消費者保護委員會84年11月21日消保法第01369號函。惟是否為「具有單獨地位之組織」的行政機關(guān)，則依前述行政機關(guān)三大要件討論分析，與前述地方行政調(diào)解組織情形相同，即目前雖有單獨之組織法規(guī)依據(jù)，然因並無獨立之預(yù)算及編制、獨立之印信對外行文等二個行政機關(guān)之要件，仍僅具有內(nèi)部單位之性質(zhì)而已。⑴單獨之組織法規(guī)方面：目前雖有單獨之組織法規(guī)依據(jù)，惟亟宜補正。直轄市、縣（市）政府依據(jù)消費者保護法第45條「直轄市、縣（市）政府應(yīng)設(shè)消費爭議調(diào)解委員會，…其組織另定之」授權(quán)規(guī)定，本應(yīng)訂定相關(guān)之組織法規(guī)，據(jù)以成立地方行政調(diào)解之組織，惟因係屬新的制度，各地方政府目前尚付闕如。行政院消費者保護委員會為推動消費爭議調(diào)解業(yè)務(wù)，並期各地方政 府設(shè)置消費爭議調(diào)解委員會在組織上的一致，經(jīng)參考鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例及公害糾紛處理法等有關(guān)規(guī)定，於民國84年1月18日訂定「直轄市縣（市）消費爭議調(diào)解委員會設(shè)置要點（簡稱設(shè)置要點）」，全文共16點，作為該等組織法規(guī)未訂定前，成立地方消費爭議調(diào)解委員會之過渡性補充依據(jù)，辦理消費爭議調(diào)解事宜。筆者認為此項權(quán)宜措施，雖有其時空背景需要，但因其法源依據(jù)及位階上存有缺失，在地方制度法及行政程序法公布施行後，亟需加以補正。①法源依據(jù)方面：由於消保法第45條第2項中「其組織另定之」之規(guī)定，係採法律授權(quán)方式規(guī)定，固無疑義，惟究應(yīng)由中央政府予以統(tǒng)一訂定，抑或交由各該地方政府自行訂定，亦為一值供探討之問題。也因為消保法並未明文授權(quán)規(guī)定中央主管機關(guān)或行政院消費者保護委員會可以據(jù)以訂定相關(guān)組織之法規(guī)，該設(shè)置要點之法源依據(jù)即有問題。理論上調(diào)解應(yīng)屬地方自治事務(wù)範圍，為落實地方自治之實施，筆者認為凡是有關(guān)地方政府業(yè)務(wù)組織之設(shè)置，除該組織係屬任務(wù)編組之型態(tài)之外，必須要有組織法令為其依據(jù)，而依據(jù)地方制度法第62條規(guī)定，直轄市、縣（市）政府及其所屬機關(guān)、學校，因均屬地方之組織，係屬各該地方政府之權(quán)限，其組織自治條例或組織規(guī)程，明定均由各該地方政府自行擬訂或定之，地方調(diào)解組織之法規(guī)何能例外，且中央政府並無明確法源依據(jù)，當然不宜由中央政府逕行代為訂定。②法律位階方面：既名為「設(shè)置要點」，因非中央法規(guī)標準法第2條所定「法律」之名稱，亦非中央法規(guī)標準法第3條所定「命令」之名稱，且因其並無明確之法源依據(jù)，故不符合地方法規(guī)之要件，充其量只能作為一個機關(guān)之行政內(nèi)規(guī)，原則上並不具有拘束其他機關(guān)之法定效力，可說是僅供參考而已，故應(yīng)屬未具有「單獨之組織法規(guī)」。筆者認為該設(shè)置要點，因未有法律明文規(guī)定之授權(quán)，不符地方組織法規(guī)之要件，故設(shè)置要點之主要作用，僅在提供各地方政府作為設(shè)置之參考，實不宜作為組織之法規(guī)依據(jù)。各地方政府如欲設(shè)置消費爭議調(diào)解委員會，仍應(yīng)循修正各該地方政府組織法規(guī)之方式及程序辦理。因此，行政院消費者保護委員會目前正協(xié)調(diào)各地方政府，依據(jù)地方特性研訂地方消保自治條例，並將消費爭議之行政調(diào)解組織納入，予以根本解決 目前已有臺北市、高雄市、臺北縣、基隆市、桃園縣、新竹縣、臺中縣、臺中市、南投縣、彰化縣、嘉義縣、臺南市、高雄縣、澎湖縣、金門縣及連江縣等16個地方政府已研訂地方消保自治條例實施。但在地方政府未能依法自行訂定之前，設(shè)置要點仍有其存在之必要性，並可提供或作為消費爭議調(diào)解組織之重要補充資料。⑵獨立之編制及預(yù)算方面：目前均無獨立之編制及預(yù)算。①獨立之編制方面：依設(shè)置要點第2點第1項明定該調(diào)解組織之主席、委員均為兼任；第10點另明定該調(diào)解組織之行政事務(wù)，由直轄市或縣市長指派各該機關(guān)法制單位或其他相關(guān)單位人員兼辦，似可推定未具有「獨立之編制」。②獨立之預(yù)算方面：依設(shè)置要點第13點規(guī)定，消費爭議調(diào)解委員會所需經(jīng)費，係由該直轄市、縣（市）政府編列預(yù)算支應(yīng)，故未具有「獨立之預(yù)算」。⑶獨立之印信對外行文方面：目前均無獨立之印信對外行文。經(jīng)查設(shè)置要點就此雖未明文規(guī)定，惟依行政院消費者保護委員