【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 制應(yīng)該屬于我國(guó)建設(shè)管理模式向國(guó)際化、現(xiàn)代化模式改革的一個(gè)中間過(guò)程，它的管理原則和辦法屬于工程項(xiàng)目管理的范疇，只是項(xiàng)目管理的范圍更寬而已。 建設(shè)監(jiān)理主要是解決了工程建設(shè)施工期的專業(yè)管理，但工程建設(shè)的前期工作仍需要業(yè)主承擔(dān)大量的具體工作，特別是工程的可行性研究和工程設(shè)計(jì)，需要相對(duì)較高的技術(shù)管理水平，對(duì)業(yè)主人員的要求相對(duì)較高。而前期規(guī)劃審批、移民安置、招投標(biāo)管理等也牽制了業(yè)主大量的人力物力，也不符合水利系統(tǒng)提出的目建、管、養(yǎng)分離的改革模式。同時(shí)，與實(shí)施工程建設(shè)監(jiān)理制的初衷相悖，目前工程建設(shè)監(jiān)理制的實(shí)施遇到了空前的“信任危機(jī)”。由于近年來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，擬建和在建設(shè)工程的數(shù)量急劇增加，超過(guò)了我國(guó)建設(shè)監(jiān)理的承受能力，加上建設(shè)監(jiān)管的原因，大量不符合執(zhí)業(yè)資格要求的監(jiān)理人員涌入監(jiān)理行業(yè)，引發(fā)了行業(yè)的信任度降低，直接導(dǎo)致本來(lái)可以實(shí)現(xiàn)“工程建設(shè)監(jiān)理制”向“工程項(xiàng)目管理制”平穩(wěn)過(guò)度的基本條件缺失。因此，在現(xiàn)有條件下尋找提高建設(shè)管理水平和實(shí)施建設(shè)管理體制改革的結(jié)合點(diǎn)成為決定“工程建設(shè)監(jiān)理制”和“工程項(xiàng)目管理制”今后發(fā)展方向的重要工作之一。 水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制需要完善　　項(xiàng)目法人責(zé)任制推行以來(lái)，對(duì)規(guī)范建設(shè)管理、明確責(zé)任主體、提高工程質(zhì)量和保障資金安全等發(fā)揮了很好的作用，尤其是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于責(zé)權(quán)利明確，投入與產(chǎn)出掛鉤，項(xiàng)目投資方出于對(duì)投資安全及效益的關(guān)注，對(duì)項(xiàng)目法人的組建高度重視，從項(xiàng)目法人的選擇到現(xiàn)場(chǎng)機(jī)構(gòu)的組建，都進(jìn)行了認(rèn)真的籌劃，由此確定的項(xiàng)目法人及其管理機(jī)構(gòu)都基本能夠做到對(duì)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值全過(guò)程的負(fù)責(zé)。例如水電、供水項(xiàng)目的法人及其機(jī)構(gòu)，基本上都能履行其職責(zé)。項(xiàng)目法人責(zé)任制之所以在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中得到成功運(yùn)用，是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境為其提供了廣闊的空間，市場(chǎng)運(yùn)作解除了舊體制對(duì)產(chǎn)權(quán)、人事、分配等的約束，為投資者獲取合理的回報(bào)打開(kāi)了綠燈。投資者為了取得預(yù)期的甚至更多的效益，必須加強(qiáng)管理，包括建設(shè)期間的管理。項(xiàng)目法人責(zé)任制為投資者提供了一個(gè)合適的管理模式。但是，作為以社會(huì)公共利益為主要目標(biāo)、資金以政府投入為主的非經(jīng)營(yíng)性水利工程，特別是大量的中小型工程，其建設(shè)目的主要是為社會(huì)服務(wù)、為公眾服務(wù)，反映的效益主要是社會(huì)效益、生態(tài)效益，只有少量的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)杠桿的驅(qū)動(dòng)力在這類工程中不起決定性作用，因此還不可能完全融人市場(chǎng)，不能完全按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。從十幾年的水利工程建設(shè)管理項(xiàng)目法人責(zé)任制實(shí)踐情況中可以發(fā)現(xiàn)，以公益性為主的項(xiàng)目在推行項(xiàng)目法人責(zé)任制的過(guò)程中，出現(xiàn)了項(xiàng)目法人責(zé)權(quán)空化、責(zé)任虛位，法人較大范圍權(quán)利失控的現(xiàn)象，即項(xiàng)目法人不能有效履行應(yīng)有的責(zé)權(quán)，不能有效承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。造成這種狀況的主要原因應(yīng)該有以下幾個(gè)：（1）難以組建勝任職責(zé)的項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)。這在中小型水利工程建設(shè)中尤為明顯。組建一個(gè)能履行職責(zé)的項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)，涉及人事、分配、人才資源、項(xiàng)目效益等層面的問(wèn)題，公益性為主的項(xiàng)目，在目前的分配體制下，大部分水管單位職工能獲取的報(bào)酬遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平，缺乏對(duì)人才的吸引力；工程建成后的管理單位一般都屬事業(yè)性質(zhì)，人員的進(jìn)出受到編制、人事、勞動(dòng)等用工制度的約束；如前所述，工程建設(shè)中要能履行好項(xiàng)目法人的責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目法人及其機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)、專業(yè)水平要求頗高，而水利工程，尤其是中小型工程建設(shè)管理的人才資源又相對(duì)缺乏，這就形成了一個(gè)突出的矛盾：一方面要求高素質(zhì)的人才進(jìn)行建管，一方面又難以吸引符合要求的人才；有經(jīng)驗(yàn)有能力的人才找不到或不愿來(lái)，不想要、不會(huì)干的人又濫竿充數(shù)、設(shè)法往里鉆，在這種情況下組建的項(xiàng)目班子，必定良莠不齊，難以勝任工作，必然會(huì)出現(xiàn)只有一次教訓(xùn)、沒(méi)有二次經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象。 （2）項(xiàng)目法人對(duì)工程的投資目標(biāo)責(zé)任不明確。由于水利工程是公益性建設(shè)，投資的效益難于用市場(chǎng)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就造成了業(yè)主對(duì)投資效果的責(zé)任心無(wú)法到位，單純從進(jìn)度、質(zhì)量方面的責(zé)任來(lái)考慮建設(shè)的效果，投資的控制僅僅是滿足概算控制的要求，手段也僅僅是采用招投標(biāo)等市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，沒(méi)有動(dòng)力使其在科學(xué)管理、技術(shù)進(jìn)步等方面投入更大的精力以達(dá)到提高投資效率的目標(biāo)。（3）繁多的業(yè)主單位增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。根據(jù)項(xiàng)目法人責(zé)任制的要求，每個(gè)項(xiàng)目都要成立項(xiàng)目法人單位，每個(gè)項(xiàng)目法人單位都要有相對(duì)健全的組織體系和專業(yè)人員構(gòu)成，這就需要相當(dāng)大的一批人員進(jìn)入法人單位。而我國(guó)目前的體制很難在項(xiàng)目結(jié)束后迅速遣散相關(guān)人員，也就在一定時(shí)期內(nèi)擴(kuò)大了水利事業(yè)單位的人員。而水利工程作為公益性事業(yè)，投入都要靠財(cái)政投入來(lái)支撐，這無(wú)形中增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，與水利行業(yè)實(shí)施的建、管、養(yǎng)分離的改革措施有著較大的矛盾。（4）產(chǎn)權(quán)管理主體模糊，監(jiān)管制度陳舊，責(zé)任意識(shí)淡化。這是公益性國(guó)有資產(chǎn)管理體制方面的一個(gè)深層次的問(wèn)題，要隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的深人才能逐步得到解決。反映在表層的問(wèn)題是，按照有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人民政府有關(guān)主管部門是相關(guān)的公益性國(guó)有資產(chǎn)的主管部門，負(fù)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，而在實(shí)際運(yùn)作中，具體由怎樣的專門機(jī)構(gòu)來(lái)代表國(guó)家履行管理職能，權(quán)力與責(zé)任如何界定，由哪些部門來(lái)實(shí)施監(jiān)管。有哪些措施手段保證監(jiān)管到位，這些都不很明晰，沒(méi)有適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變化的完整的制度和配套措施加以規(guī)范。目前主管部門的管理和監(jiān)督很宏觀，多數(shù)是局限于統(tǒng)計(jì)、審計(jì)層面，方式單一，力度不夠。由于公益性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的不健全，產(chǎn)生的不利影響涉及項(xiàng)目的建設(shè)以及今后的運(yùn)行。（5）臨時(shí)多變的法人單位無(wú)法提高工程建設(shè)的管理水平。由于法人單位是為特定項(xiàng)目的建設(shè)而成立，項(xiàng)目一旦完成就將人員分散到其他項(xiàng)目或其他機(jī)構(gòu)，在建設(shè)過(guò)程中形成的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法得到全面的總結(jié)，從而使管理水平得到系統(tǒng)的提高。（6）臨時(shí)行為很多，易產(chǎn)生職務(wù)犯罪。責(zé)權(quán)不一致，使項(xiàng)目法人應(yīng)該履行的職責(zé)很少但可支配的權(quán)力很大。工程的建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及范圍廣，工程領(lǐng)域的激烈競(jìng)爭(zhēng)將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的糟粕帶入到工程溝通之中，一遇到不堅(jiān)定成員就發(fā)揮巨大作用，結(jié)果形成職務(wù)犯罪。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、洪澇災(zāi)害嚴(yán)重地區(qū)的流域管理機(jī)構(gòu)和水利行業(yè)主管部門，如何轉(zhuǎn)變政府職能，如何以宏觀的方式對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督、管理和服務(wù)，使工作人員從具體的項(xiàng)目建設(shè)事務(wù)中解脫出來(lái)，把主要精力放在制定政策、法規(guī)和監(jiān)督管理上；如何達(dá)到提高工程建設(shè)管理專業(yè)化水平，以利于工程建設(shè)整體優(yōu)化和全過(guò)程控制，保證工程整體質(zhì)量和投資效益的目標(biāo)。這兩方面問(wèn)題必須在一種更新的工程項(xiàng)目管理模式下才能得到較好地解決。3 水利工程代建制模式分析 代建制的定義和實(shí)施目的 代建制的定義對(duì)于“代建制”，目前尚未形成明確統(tǒng)一的定義，也缺乏政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的嚴(yán)格定義。全國(guó)各地推行的做法和實(shí)踐方式也都表明了當(dāng)前對(duì)于這一概念認(rèn)識(shí)上的不一致性。當(dāng)前對(duì)“代建制”最權(quán)威的解釋應(yīng)來(lái)源于國(guó)家有關(guān)部門的研究報(bào)告和國(guó)務(wù)院的正式文件。2002年，國(guó)家有關(guān)部門組織了政府投資工程管理方式課題研究。2003年底，國(guó)家發(fā)改委主任馬凱在內(nèi)部工作會(huì)議上提出，要“積極推行‘代建制’試點(diǎn)”。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)《關(guān)于投資體制改革的決定》，決定指出：加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式?！瓕?duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。但就“代建制”的定義而言，國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)也沒(méi)有明確項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的法人實(shí)體究竟由代建企業(yè)承擔(dān)，或是由其他單位承擔(dān)。因此，目前對(duì)于“代建制”形成了兩種基本觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一：代建企業(yè)在“項(xiàng)目建設(shè)階段具有法人地位”，它是在對(duì)傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式中、建設(shè)和使用三者不分的弊端的變革，是一種全新的管理模式。它強(qiáng)調(diào)了代建企業(yè)在政府投資項(xiàng)目實(shí)施階段所代理投資主體的作用。典型的如北京市發(fā)展和改革委員會(huì)2004年3月1日頒布的《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》（京發(fā)改〔2004〕298號(hào)）對(duì)“代建制”的說(shuō)明：“代建制，是指政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(以下簡(jiǎn)稱代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的