【文章內(nèi)容簡介】 場禁入”。本報告還認為，權(quán)衡利弊，兼顧當前和長遠，輿論和宣傳上要避免過于籠統(tǒng)地“反壟斷”。特別要防止，將“反壟斷”混同為反大公司、反市場成功、反創(chuàng)新、甚至是反一切排他性的專用權(quán)。　　　　現(xiàn)實的市場壟斷形態(tài)是復雜的。保護產(chǎn)權(quán)的壟斷，可能擴大保護而轉(zhuǎn)變成侵犯他人合法權(quán)利。資源獨特、創(chuàng)新、成功和成本優(yōu)勢的壟斷，也可能派生出形形色色強制性排他性獨占的要求。我們承認實際情況非常復雜，但是，唯因為實際情況復雜，才需要簡單明了的準確概念作為政策的基礎。政府在反壟斷政策的制定和執(zhí)行中，應該堅守如下原則：普遍保護產(chǎn)權(quán)，反對市場禁入。對付所有“復合型“市場壟斷，關(guān)鍵是消除市場準入的強制性障礙，以次為界，不越雷池一步?！　　　　　〉谌糠止苤婆c管制改革　　　　政府確定了消除壟斷、開放競爭的政策，實施之后，如何管理基礎設施行業(yè)？當前的主要思路是，開放市場與加強管制（或說加強監(jiān)管），兩手并重。本報告為此在以下部分集中討論管制和監(jiān)管問題。中心要說明，“管制”是發(fā)達國家政府管理市場經(jīng)濟的一種特殊形式。伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展和管制的實踐，發(fā)達國家提供的從“管制建立”到“解除管制”和“管制改革”的經(jīng)驗，非常值得我們借鑒。最早實施管制改革的國家，發(fā)生了“再管制”和“管制消亡”的爭論，也值得我們關(guān)注?！　　　?1．“管制”概念　　　　“管制”不是一個傳統(tǒng)的、或日常使用的中文詞匯，其字面含義包含“控制、規(guī)章、規(guī)則”的意思。作為一個外來詞，管制（regulation）反映的是一種政府與工商企業(yè)的關(guān)系，就是政府運用具有法律效力的規(guī)章控制工商企業(yè)的行為?！　　　〗?jīng)濟學和法學關(guān)于管制的定義有許多。但是，根據(jù)《管制與市場》作者史普博的斷言，“一個具備普遍意義的可有效運用的管制定義仍未出現(xiàn)”（《管制與市場》，中文版第28頁）。有的經(jīng)濟學家指出，管制是政府針對工商企業(yè)的公共政策。有的強調(diào)，管制的實質(zhì)是政府命令對競爭的明顯替代；或者，是在一般法的正規(guī)執(zhí)行之外，運用政府強制力來迎合某些特殊目的。有的干脆說，管制是管制者們的所作所為。　　　　但是，所有關(guān)于管制定義包含一個共同的行為特征，既政府依據(jù)法規(guī)對企業(yè)的市場進入、價格決定、產(chǎn)質(zhì)量量和服務條件施加直接的行政干預。撇開關(guān)于管制的起源、效果和價值評判等等歧見紛紛的問題，撇開管制手段和管制重點的歷史演化和國家之間的差異，管制總是政府對企業(yè)在市場上活動的直接干預。這是“管制”的基本特征，不會因為“regulation”被翻譯別的名詞、例如“規(guī)制”，而有什么實質(zhì)的不同?！　　　?2．政府管理企業(yè)活動的主要形式　　　　上面定義的“管制”，發(fā)生在西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，具有非常重要的、但容易遭到忽略的背景限制。本報告強調(diào)以下三點：（1）法治，特別是政府依法行政的傳統(tǒng)已經(jīng)確立；（2）政府和企業(yè)之間的界限比較清楚，沒有政企不分的問題；（3）除非法律限制，私人產(chǎn)權(quán)包括資源的使用、收益和交易權(quán)利不受侵犯；而法律是一個公開的、各方可參與的立法（修法）程序的結(jié)果。本報告特別強調(diào)，不能脫離這個背景來借鑒發(fā)達國家的“管制”經(jīng)驗。　　　　為了清楚地理解以上背景，我們有必要指出，“管制”只是西方發(fā)達國家政府管理經(jīng)濟過程諸多形式當中的一種?！肮苤啤迸c其它政府干預經(jīng)濟的形式之間，有著非常重要的聯(lián)系和區(qū)別。　　　　簡要說來，西方發(fā)達國家政府管理經(jīng)濟的形式，包括以下五種。普通法（主要是財產(chǎn)法、合同法和民事法）管理私人經(jīng)濟行為。核心是保障產(chǎn)權(quán)的有效界定、不受侵犯。由于產(chǎn)權(quán)在行使的過程中會發(fā)生互相作用和影響，所以需要一套一般性的行為規(guī)則來對產(chǎn)權(quán)的利用加以限制。盡管如此，產(chǎn)權(quán)執(zhí)行中還是可能發(fā)生大量糾紛，需要公正的判決、裁定和調(diào)解。因此，在立法之外，“國家的作用僅限于提供一套法院體系”。象中國老話所說，“民不舉、官不糾”。只是這里的“官”，不是無所不管的“父母官”，而是專司司法職能的法官。歷史地看，普通法是西方管理市場經(jīng)濟的基礎。幾百年來，西方國家在其普通法的基礎上形成了其市場經(jīng)濟的文明?！　　　》赐欣狗ā＿@是1890年后率先在美國形成的新的政府管理經(jīng)濟的傳統(tǒng)。鑒于大公司市場權(quán)力的擴張，美國國會通過這套特別的法案。此后，不但私人可以提出反托拉斯訴訟，而且司法部被授予特殊權(quán)力，用于審批企業(yè)合并案例、并對違反反托拉斯法的公司提出調(diào)查、取證和公訴。要注意，原來美國政府被限制活動在公法領域，只能對刑事案件提出公訴?，F(xiàn)在，政府可以因為特別的民事事項（涉及反托拉斯法）公訴私人公司，所以反托拉斯也被看作一個公、私法混合的一個領域。不過，政府反壟斷的行政權(quán)力，依然受到獨立的司法系統(tǒng)的制衡，因為司法部提出的反壟斷公訴，最后由獨立的法院和法官來裁決。許多案例，政府花費了巨額行政經(jīng)費調(diào)查、取證，但最后還是敗訴?！　　　『暧^調(diào)控。就是上世紀30年代大危機之后，根據(jù)凱因斯的經(jīng)濟學說逐步形成的政府通過貨幣政策和財政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟景氣的實踐。必須強調(diào)，宏觀調(diào)控是政府對經(jīng)濟活動的間接干預。就是說，政府僅僅改變企業(yè)和個人做經(jīng)濟決策的環(huán)境參數(shù)，但不干預、不限制、更不替代企業(yè)和個人的經(jīng)濟決定和行為。目前許多人把政府的所有干預、甚至政府管制價格和限制市場進入等直接管制行為，都當作“宏觀調(diào)控”，是錯誤理解凱因斯主義的結(jié)果。　　　　管制。政府依法對企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動施加的直接的行政干預。管制的起源和發(fā)展，因時因地不同（祥見下一小節(jié)），但共同的發(fā)生特征是：不但普通法的約束和調(diào)節(jié)、而且反壟斷和宏觀調(diào)控的實施都被看作不足以滿足市場秩序的要求。這時，“管制”就出現(xiàn)了。需要明確，與反壟斷的做法不同，管制是政府部門依據(jù)法律的授權(quán)采取直接的干預措施，而不是僅僅充當公訴人；與宏觀調(diào)控不同，管制試圖改變的不是決策參數(shù)，而是直接控制決策和行為。另外，我們也要指出，發(fā)達國家的管制，仍然植根于普通法傳統(tǒng)的深厚土壤。具體表現(xiàn)在：（1）管制需要立法提供法律根據(jù)；（2）管制部門要得到國會的特別授權(quán)；（3）受管制市場的企業(yè)和個人，可以根據(jù)普通法和行政法對政府的管制行為提出法律訴訟?！　谢?。政府依照法令、并運用財政資源新建國有公司，或者收購公司的全部或部分股權(quán)。由于政府是國有公司的老板，所以可以通過對公司的內(nèi)部控制來直接實現(xiàn)政府的政策目標，而不需要經(jīng)過反壟斷、管制等外部管理的方式。但是，西方國家的國有公司要受立法機構(gòu)和選民和輿論的監(jiān)督管理，并且參加與其它非國有公司的市場競爭。此外，國有公司的比重在二戰(zhàn)后的西歐高一點，在美國比較低。美國也有不少國有資源，但一般來說，政府不利用國有資源參與和私人公司的市場競爭，所以很少組織成國有公司參與市場營運?！　　　∫陨衔孱悾瑖谢钦畬ζ髽I(yè)的內(nèi)部直接控制和干預，管制是政府從外部對企業(yè)的直接行政干預，宏觀調(diào)控是間接的參數(shù)干預；反壟斷是間接的司法干預；普通法是對私人產(chǎn)權(quán)最一般性的法律約束?！　　　?3．管制：由來和發(fā)展　　　　據(jù)上所述，管制是政府直接用行政手法干預企業(yè)的一系列行為。為什么在發(fā)達的市場經(jīng)濟里，會發(fā)生管制？　　　　許多人簡單地以為，自由競爭的市場不可能作到商家的個別利益與消費者利益、以及社會利益的完全一致。由于自發(fā)形成的價格，沒有、也不可能完全反映商業(yè)活動的社會成本，所以僅僅依靠價格機制，不能完全消除企業(yè)和私人行為帶來的負面“外部效果”，甚至有了普通法、宏觀調(diào)控和反壟斷法還不夠，還是非需要政府對企業(yè)活動做出直接的干預。西方主流經(jīng)濟學關(guān)于“市場失敗”的理論，強化了人們對這一問題的認識，從而為政府實行管制，提供了系統(tǒng)的理論根據(jù)?！　　　「鶕?jù)以上認識，管制是政府應消費者的需要，主要是為了保護消費者和全社會免遭企業(yè)贏利性活動可能產(chǎn)生的損害，而提出并實施的行政措施?！　　　〉?，經(jīng)驗表明，對管制的“需求”不但來自消費者，而且更來自企業(yè)和政府機構(gòu)本身。雖然管制常常聲稱是為了社會利益，但是實際上，能夠從管制中獲得利益的，不但是消費者，而且是被管制行業(yè)的廠商、相關(guān)利益方、以及政府管制機構(gòu)本身。正是這些復雜的多方利益主體的互相作用，才在國際國內(nèi)政治、意識潮流以及偶發(fā)事件的推動下，形成管制和管制的變化?！　　　∫悦绹鵀槔?。最原始的、并延伸至今的管制，可以拿政府對含酒精飲料的生產(chǎn)和銷售的直接干預為典型。在歷史上著名的《禁酒令》失敗后，美國各州政府都通過放發(fā)營業(yè)牌照，直接控制酒類銷售市場的進入者、消費者年齡和合法出售酒類的場所和時間。是的，關(guān)于酒精飲料的管制從來就以未成年人、社會公眾甚至嗜酒者家庭的“幸?！弊鳛楣_的訴求。但是，這套管制，嚴格限制了酒類銷售市場的競爭程度，從而保護了已經(jīng)在位者的利益，而政府相關(guān)審批、發(fā)牌機構(gòu)和官員的權(quán)力和利益，也顯著增加。因此，推動并維持酒精管制體制的，不單單是可能受到“酒精飲料的自由交易”損害的家長和嗜酒者親屬，而且也包括受管制體制保護的在位銷售商和政府機構(gòu)及官員?！　　　⌒枰讲斓氖牵瑸槭裁聪蠓赐欣鼓菢拥恼袆?，還是不足以滿足“社會對政府管理市場交易的要求”？流行的解釋是：比之于反壟斷訴訟，管制可能節(jié)約更多的執(zhí)法成本（包括時間），并且可能帶來更有效的資源配置。這是因為，（1）管制機構(gòu)分工專門，擁有比政府反壟斷部門和一般法院更專業(yè)的知識；（2）管制機構(gòu)擁有法律授權(quán)的直接裁決權(quán)，所以處理問題無須等待漫長的司法程序。蘭迪斯amp。0。amp。0。美國新政時代的“管制先知”、哈佛法學院長和羅斯福任命的證券管理委員會委員amp。0。amp。0。寫道：“要符合專門化的要求，就必須通過創(chuàng)立更多的行政機構(gòu)來擴大政府在經(jīng)濟發(fā)展各個階段的影響力，創(chuàng)立更多而不是更少的機構(gòu)最有助于提高政府管制過程的效率”。他明確主張，各種獨立的管制委員會應當是政府的第四分支，應當是“半立法、半行政、半司法的”?！　　　∈堑?，隨著市場范圍的擴大、分工深度的提高和交易活動的高度復雜化，對政府管理經(jīng)濟提出越來越高的知識要求。關(guān)于管制的知識專業(yè)化，以及由此產(chǎn)生的大量“管制專家”，既是分工的結(jié)果，也是產(chǎn)生更復雜管制結(jié)構(gòu)的原因。象市場里任何專業(yè)化分工一樣，管制專家總是傾向于建議使他們的專家資產(chǎn)增值的管制體制。但是，與一般的分工專業(yè)化有所不同的是，管制專業(yè)知識和專家的“買方”，只有政府一家，因此缺乏市場競爭的篩選和淘汰。因此，如果沒有適當?shù)囊种?，管制amp。0。amp。0。作為政府直接干預企業(yè)的行政行為amp。0。amp。0。將會不斷自動加碼，直到在“社會利益”的名義下，使整體經(jīng)濟增長因為過度的管制而失去活力和效率?！　　　?5．管制擴展的邏輯與后果　　　　美國曾經(jīng)是“管制的資本主義”的一個典范。雖然象許多其它國家一樣，美國政府也直接擁有一些重要的公司（比如田納西流域管理局、地方公共電力事業(yè)、郵政體系、機場、碼頭和運輸公司），但是相比之下，美國的“國有化程度”是很低的，而美國政府擁有的許多資源，例如國有土地和國家公園，在憲法原則下不可以從事商業(yè)性贏利活動。也許正是這個原因，導致美國政府對經(jīng)濟的干預，更多地集中在政府管制私人公司的市場行為方面?！　　　∈聦嵣线h在《反托拉斯法》之前，美國成立于1887年的州際商業(yè)委員會（ICC），就擁有管制鐵路的權(quán)力。這家標志經(jīng)濟管制開端的聯(lián)邦機構(gòu)，職責就是確保鐵路運輸價格的“公平合理”、運貨人與公眾的“公平待遇”、以及限制鐵路巨頭對鐵路商務的操縱。開始的時候，美國法院還限制著ICC的權(quán)力，但是，隨后“進步主義”（以揭露商業(yè)活動中的各類丑聞、邪惡和墮落為主旨的思潮和社會運動）的壓力，加大了ICC管制市場價格和進入的權(quán)力?！　　　?913年，美國建立了聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（中央銀行）和聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FIC）,隨后，建立了罐頭業(yè)與畜牧圍欄管理局”（1916）、食品和藥品管理局（1931）、聯(lián)邦通訊委員會（1934）、聯(lián)邦證券與交易管理委員會（1934）、聯(lián)邦海運委員會（1936）、民用航空委員會（1938）、聯(lián)邦公路局（1966），進入70年代后，又設立了聯(lián)邦鐵路局（1970）、環(huán)境保護署（1970）、聯(lián)邦郵資委員會（1970）、國家公路交通安全局（1970）、消費品安全委員會（1972）、能源管制局（1974）和核管制委員會（1974）等等，連同州一級的政府管制部門，到1975年美國共有一百幾十個政府管制機構(gòu)，而受管制行業(yè)的產(chǎn)值占全部GDP的四分之一?！　　　∥飿O必反。過多的政府管制直接干預市場進入和企業(yè)定價，不能不阻礙市場機制正常發(fā)揮配置資源的作用、抑制企業(yè)家創(chuàng)新精神、助長官僚主義和各種轉(zhuǎn)嫁自己行為不良后果的道德風險。1960年代，甚至連在羅斯福新政時代為創(chuàng)建美國式管制體制做出重大貢獻的蘭迪斯，也開始指責管制體制的僵化和無能。他定斷“拖沓已經(jīng)成為聯(lián)邦管制的標志”，并舉例說完成待決的天然氣價格的申請要13年，即使把人員增加3倍，在這13年內(nèi)累計起來的新的申請批準也要到2043年才能處理完畢。　　　　36．管制改革：美國的經(jīng)驗　　　　“管制改革（regulatoryreform）”起源于1970年代中期的美國。象一切制度變革一樣，思想解放發(fā)揮了前導性的作用。注重經(jīng)驗研究amp。0。amp。0。就是從實際后果、而不是從所宣稱的偉大意圖來檢驗經(jīng)濟制度和政策的正確性amp。0。amp。0。的經(jīng)濟學、法學和其它社會科學，從美國3070年代發(fā)展到登峰造極的管制實踐中，發(fā)掘出大量資料證明“管制失靈”對經(jīng)濟效率的負面影響，要比所謂的“市場失靈”更加嚴重。芝加哥大學的斯蒂格勒教授以他關(guān)于“管制者是被管制行業(yè)和企業(yè)的俘虜”的著名發(fā)現(xiàn)，獲得了諾貝爾經(jīng)濟學獎。不過，只有當奉行中間政治路線的布魯金斯學會以及耶魯、哈佛大學的名家們紛紛加入之后，挑戰(zhàn)管制主義的思想理論才成為不可阻擋的洪流?！　　　≡诓僮鲗用?，最先對新政傳統(tǒng)開刀的不是保守的共和黨人，而是時任參院“行政實踐與程序”委員會主席的民主黨愛得華。甘乃迪。1974年，甘乃迪請哈佛一位法學教授布雷耶為他準備了一份調(diào)查清單，而首批由參院決定調(diào)查的項目當中，就包括了航空管制。當然，解除管制的政治榮譽還是要歸里根總統(tǒng)。因為正是這位政治能力常常被低估的共和當總統(tǒng)，下決心起用紐約州公共服務委員會主席、前康乃爾大學經(jīng)濟學教授卡恩，出任聯(lián)邦民用航空局局長?？ǘ鞯氖┱V領別具一格：在事事要靠行政審批的民航業(yè)引進競爭、由市場接管原來由民用航空局