【文章內(nèi)容簡介】 原則：一是必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義方向，二是必須保證廣大人民群眾充分行使民主權(quán)利?！盵22]據(jù)此，我們將最近二十多年中國公法的崛起與政治體制改革所共同遵循的基本原則歸納為以下四個：堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則，堅持社會主義原則，堅持人民民主原則，堅持“三個有利于”原則。 一、堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則 改革開放以來的政治體制改革實踐表明，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行政治體制改革，這是一以貫之、毫不動搖的最基本原則。所謂堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是政治體制改革要在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)統(tǒng)一部署，積極而穩(wěn)步地進行，不允許各行其是。[23]鄧小平早于1980年就指出：“從根本上說，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒有現(xiàn)代中國的一切?！盵24]半年之后，他進一步指出：“堅持四項基本原則的核心，是堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵25]到了1989年，鄧小平又指出：“如果沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不搞社會主義，不搞改革開放，就嗚呼哀哉了，哪里能有現(xiàn)在的中國？”[26]江澤民在1995年指出：“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實行人民民主，充分保障人民當家作主的民主權(quán)利，是我國政權(quán)和政治體制改革的根本出發(fā)點和歸宿?！盵27]江澤民后又于2001年在全國治安會議讓的講話中指出：“我們推進政治體制改革，必須堅持以下原則：（一）改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。要有利于鞏固社會主義制度，有利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于在黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度下發(fā)展生產(chǎn)力。……”[28]最近，十六大報告明確指出：“我們黨歷來以實現(xiàn)和發(fā)展人民民主為己任。改革開放以來，我們堅定不移地推進政治體制改革，有力地促進了社會主義民主政治建設(shè)。發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。……中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！笔笏薷牡摹吨袊伯a(chǎn)黨章程》更是明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明?！? 現(xiàn)行憲法明確規(guī)定共產(chǎn)黨在社會主義法制建設(shè)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，這就決定了堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，不僅是政治體制改革所遵循的基本原則，也是中國公法制度變革必須遵循的一條基本原則。實踐證明，由于“黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當家作主?！盵29]因此堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，正確地引導(dǎo)著中國公法的崛起，始終貫穿于過去二十多年的公法制度變革之中。無論是八二憲法的誕生，還是后來的三次修憲；無論是全國人大及其常委會的立法實踐，還是地方各級人大立法，以及各種行政立法，都無不體現(xiàn)出公法制度變革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。十五大報告曾指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！? 需要注意的是，在公法制度建設(shè)中遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，既不是搞鄧小平所反對的“以黨治國”，也不是搞“以黨代法”，而是要十六大報告所要求的“依法執(zhí)政”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，在公法制度建設(shè)與政治體制改革中，具有不同的含義。在政治體制改革中，黨可以直接決策制定政治制度；但在公法制度建設(shè)中，黨組織不能代替立法機關(guān)直接制定或修改憲法、法律，而只能領(lǐng)導(dǎo)立法機關(guān)立法，通過提出修憲建議或者立法建設(shè)等方式影響立法決策，藉此體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)意志。正如十六大報告所總結(jié)和要求的那樣：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。……按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志……”。當然，由于共產(chǎn)黨要求自身始終代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益，這就決定了堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，有可能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主與依法治國三者的有機統(tǒng)一，有助于確保公法制度變革始終堅持保持推進中國特色民主政治的方向。 二、堅持社會主義原則 毛澤東曾指出：“只有社會主義能夠救中國?！盵30]鄧小平也說過：“只有社會主義才能發(fā)展中國?！盵31]鄧小平還反復(fù)闡明：“我們建立的社會主義制度是個好制度，必須堅持”[32]；改革是為了興利除弊，是為了完善和發(fā)展社會主義制度，“一旦中國拋棄社會主義，就要回到半殖民地半封建社會，不要說實現(xiàn)‘小康’，就連溫飽也沒有保證?！盵33]十六大報告也一如既往地旗幟鮮明地指出：“政治體制改革是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展?！? 無論是政治體制改革還是公法制度變革，都要堅持社會主義原則，這不僅是一種政治主張，也是為現(xiàn)行憲法與《中國共產(chǎn)黨章程》[34]所確立的一項基本原則。憲法第1條第1款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”憲法第12條修正案規(guī)定：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度……”正因為如此，改革開放以來的公法崛起與政治體制改革，都一直堅持社會主義原則，在此基礎(chǔ)上通過制度變革來推動社會主義基本制度的自我完善。 不過，中國改革開放以來的制度變革所堅持的社會主義原則，并未拘泥于僵化的教條，而是堅持走中國特色的社會主義道路，要求各項制度安排都得與我國將長期處于社會主義初級階段的發(fā)展水平相適應(yīng)。由于社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕，因此堅持社會主義原則就必然要在確?；镜纳鐣髁x制度不動搖的前提下，通過全面推進政治制度、公法制度以及其他的各項制度變革來推動經(jīng)濟體制改革，推動社會資源配置模式與社會利益分配模式的理性化，在最優(yōu)配置社會資源的基礎(chǔ)上最公平地分配社會利益，通過推動這些目標的全面實現(xiàn)來體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性。而且，由于中國尚處于社會主義初級階段，因此制度變革不能好高騖遠，而要腳踏實地，各種制度安排要有利于解決現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的實際問題，[35]有助于理順江澤民在《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》（1995年9月）中所論及的各種主要關(guān)系，例如改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，速度與效益的關(guān)系，經(jīng)濟建設(shè)和人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，三大產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的關(guān)系，市場機制與宏觀調(diào)控的關(guān)系，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的關(guān)系，收入分配中國家、企業(yè)和個人的關(guān)系，中央和地方的關(guān)系等。尤其是公法制度變革，更要通過持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新來有效規(guī)范、調(diào)整權(quán)力之間的關(guān)系與權(quán)力/權(quán)利之間的關(guān)系，推動這些關(guān)系的理性化，為各種法律主體形成良性互動的法律關(guān)系提供制度框架，令人滿意地解決好公益與私益關(guān)系，公平與效率關(guān)系，秩序與自由關(guān)系，政府與市場關(guān)系，國家與社會關(guān)系等，從而實現(xiàn)憲法所規(guī)定的“建設(shè)社會主義法治國家”的制度建設(shè)目標。 三、堅持人民民主原則 堅持人民民主原則，其實就是確保人民能夠當家作主。這條原則是最近二十多年的制度變革所共同遵循的第三條基本原則。之所以要堅持這條基本原則，不僅在于制度變革要服從現(xiàn)代化的需要，而“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化?！盵36]還在于這是憲法與《立法法》所明確規(guī)定的，憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！贝送猓读⒎ǚā返?條也將發(fā)揚人民民主確立為中國立法所要遵循的基本原則之一。除以上這兩個理由之外，公法的崛起與政治體制改革之所以要堅持人民民主原則，還有以下幾個主要原因： 其一，人民民主本身就是制度變革的重要目標。由于政治體制改革與公法制度變革的共同目標都旨在建設(shè)中國特色的社會主義的民主政治，因此具有高度的民主性，也是社會主義區(qū)別于資本主義的最重要特征之一。鄧小平曾明確指出：發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，“這是三中全會以來中央堅定不移的基本方針?！盵37]通過制度變革來推動現(xiàn)代化的實現(xiàn)，發(fā)展人民民主本身就是一個重要目標，這一點早在1979年十一屆三中全會中就得到明確：現(xiàn)代不限于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)和國防四個方面，高度的社會主義民主，完備的社會主義法制和高度的社會主義精神文明，也是社會主義現(xiàn)代化的重要目標和重要保障。 其二，堅持中國特色的人民民主?！笆澜缟系拿裰?，都是具體的、相對的，而不是抽象的、絕對的。任何一種民主的本質(zhì)、內(nèi)容和形式，都是由本國的社會制度所決定的，并且都是隨著本國經(jīng)濟文化的發(fā)展而發(fā)展的。”[38]我國改革開放以來所堅持的民主之所以是人民民主，是因為“中國人民今天所需要的民主，只能是社會主義民主或稱人民民主，而不是資產(chǎn)階級的個人主義的民主。”[39]所謂人民民主，就是全體人民共同享有的民主，其本質(zhì)就是確立和保障人民群眾當家作主的權(quán)利。最近二十多年的制度變革所不斷發(fā)展的人民民主，具有明顯的中國特色，它是一種為現(xiàn)行憲法與《中國共產(chǎn)黨章程》所共同規(guī)定的、與集中辯證統(tǒng)一的民主。[40]這種集中指導(dǎo)下的民主是中國歷史形成的，是與中國國情相符的，是對歷史經(jīng)驗的總結(jié)；它嚴格區(qū)別于資本主義的形式民主。[41] 其三，人民民主原則是依法治國所要貫徹的一項基本原則，依法治國旨在實行人民民主的制度化與法律化。中國由于缺乏法制傳統(tǒng)，行政權(quán)素來強大，權(quán)力/權(quán)力關(guān)系與權(quán)力/權(quán)利關(guān)系長期以來一直處于明顯的失衡狀態(tài)。如何切實有效地解決這種失衡問題，就成了依法治國的重點。這不僅需要大力發(fā)展、完善公法制度，而且還需要在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下繼續(xù)全面推進政治體制改革，不斷地為公法制度結(jié)構(gòu)的均衡化拓展新的制度空間。正是在這個意義上，如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國之間的有關(guān)系，在很大程度上也就是公法制度變革以及政治體制改革與人民民主之間的關(guān)系。三者關(guān)系究竟如何？十五大報告的回答是：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實行社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改革?！逼浜螅瓭擅裼衷邳h的十五屆二中全會上的講話中將“必須保證廣大人民群眾充分行使民主權(quán)利”強調(diào)為依法治國所貫徹的兩個基本原則之一。[42]十六大報告在此基礎(chǔ)上更進一步，更加科學(xué)地闡明了三者之間的密切關(guān)系：“我們黨歷來以實現(xiàn)和發(fā)展人民民主為己任。……發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！? 其四，制度變革的實質(zhì)是對人民民主制度的自我完善。改革開放以來的公法制度變革與政治體制改革，雖然并未排斥大膽、充分借鑒西方民主制度建設(shè)中處理權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利之間關(guān)系的成功經(jīng)驗，但是經(jīng)驗借鑒只是為我所用，其目的在于完善符合我國國情的人民民主制度，絕非取而代之，這是制度變革始終堅持、毫不動搖的基本原則。鄧小平曾反復(fù)強調(diào)：“我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套?！盵43]“西方的民主就是三權(quán)分立，多黨競選，等等。我們不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際?！盵44]十五大報告也明確指出：“社會主義民主的本質(zhì)是人民當家作主。國家一切權(quán)力屬于人民。我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體是人民奮斗的成果和歷史的選擇，必須堅持和完善這個根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，這對于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度，實現(xiàn)人民民主具有決定意義。”十六大繼續(xù)強調(diào)要從堅持和完善人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、全面貫徹黨的民族政策與宗教信仰自由政策、擴大基層民主等方面來堅持和完善社會主義民主制度。 由此可見，政治體制改革與公法制度變革所要堅持的人民民主原則，既表現(xiàn)為制度變革的目的是要漸次地健全和完善人民民主制度；還表現(xiàn)為制度變革的過程中發(fā)揚民主，為公眾提供各種參與制度變革的機會，廣泛聽取公眾意見[45]；更表現(xiàn)為新的制度安排有助于整體提高人民當家作主的水平，有助于全面推進民主政治的制度化、規(guī)范化與程序化進程。 四、堅持“三個有利于”原則 沒有無緣無故的制度變革，任何制度變革都是利益較量的結(jié)果。由于公法制度變革與政治體制改革勢必帶來資源配置方式與利益分配格格局的重大調(diào)整，因此制度變革就必然是大規(guī)模的既得利益者的反對與更大規(guī)模的潛在受益者的支持二者之間反復(fù)博弈的結(jié)果。由于不同主體對同一種制度變革的評價有可能截然相反，這似乎意味著制度變革具有任意性與偶然性，并不存在一個權(quán)威的評價制度變革績效的標準。 其實不然，由于這兩種制度變革既不能無視歷史，也不能脫離實際；既不能逆現(xiàn)代化的時代潮流，也不能不立足現(xiàn)實，因此制度變革必然要表現(xiàn)出一定的規(guī)律性，而違背規(guī)律的制度變革無疑于走進死胡同。而且，由于這兩種制度不是私人物品，而是